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南非土改:赎买还是剥夺?

来源于 《财新周刊》 2018年第38期 出版日期 2018年09月24日
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新任总统拉马福萨面对的挑战,由历史纠葛、法律权益、部族传统和阶层平衡等多个维度交迭而成
《财新周刊》 文| 财新见习记者 陆文 世界说特约作者 余佩桦

有地就能脱贫?

  根据南非警察总署(SAPS)的数据,从2010年至今,每年针对农场的袭击案件维持在500宗上下。近期,南非政府频频放出将积极推进土改的风声,但具体政策和实施细节又尚未落实,导致不耐和积怨已久的民众情绪不断升高。但尚未有最新的官方数据证实,近期由“经济自由斗士”策动的民众非法占地行动,直接造成农场袭击案件或任何死伤。

  在传统的黑人群众与白人地主的矛盾之外,土改新政的冲击波,还将撼动管理传统部族领地的黑人首领。在种族隔离时期,白人专制政府将350万名黑人迁往由零散部落保留地拼凑起来的十个黑人自治区,由部族领袖管理,以这种封建统治的模式,将黑人排挤出南非现代国家的公共生活。

  目前,包括“祖鲁王”在内的部落首领们,大多以私人信托方式,共持有南非13%的土地。黑人部落领袖不仅名义上作为信托的持有人,实际上也控制着这些土地里的资源分配,包括决定谁可以在哪片土地上耕种,并主导与采矿公司之间的交易,甚至向耕地的农民征收土地租赁费。

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  在2018年4月的一次南非国会讨论上,便有议员提议,土改新政也应该适用于传统领地的范围内。然而,大部分部落首领认为,早在殖民时期来临之前,他们就已是公共土地的保管人。因此,他们的地权,不应该被纳入旨在处理种族隔离时期、遗留的黑人白人土地正义问题的改革范围之内,也不应受到这一波“无偿征地”新政策的影响。包括“祖鲁王”在内的多名传统领袖都公开警告拉马福萨政府,不要打他们土地的主意。

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今年7月底金砖国家领导人峰会期间, 在南非约翰内斯堡的会场内外, 南非前总统曼德拉的剪影不时出现。

  而拉马福萨随即回应说,南非政府无意强征部落的土地。在2019年的总统大选中,非国大要继续蝉联执政权的一个关键点,就是赢得包括“祖鲁王”在内的传统部落领袖的支持,但这种“特殊豁免”,也引起南非国内外对这次土改新政公平性的更大质疑。

  即便内外质疑重重,是什么令南非拉马福萨政府决意要把停滞多年的土改,往前再推一步?

  南非贸易与工业部长戴维斯(Rob Davies)在接受财新记者专访时指出,南非借鉴中国的发展经验发现,土地改革是一个国家提高生产力、创造就业机会、保障社会公正的必然进程。这次启动修宪来加速土改,南非上至政府、下至民间的讨论关键在于:是否要按照市场价格补偿目前的地主。

  财政预算有限是最现实的一道施政障碍。久经南非政坛沙场的高等教育部长潘多尔(Naledi Pandor)告诉财新记者,原先以“自愿赎买”为基础的土地政策在推行上频频受阻。例如,政府接到历史上曾被剥夺土地者的诉求后,便与当前的土地持有者协商,出钱赎买。然而,大部分的地主会藉此喊出高价,而这一价格又超出政府的承担范围,最终使进程难以推动。潘多尔说:“南非根本没有足够的经济增长支持政府赎买土地的预算,进行土地再分配 。”

  然而,南非最大反对党——民主联盟党的约翰内斯堡市议员孙耀亨告诉财新记者,南非政府即使通过修宪,使其能绕过“赎买”这关,无偿收回土地,仍有可能要为土地上的大额农业欠债埋单。

  孙耀亨指出,南非属于一个“债务型社会”,人民储蓄率低,习惯用借贷来消费。一个农场主向银行贷款购买农耕机等生产工具、原料等很普遍。即使是大片闲置的土地,实际上也有不少产权抵押给了银行。

  近年,南非农业领域的贷款逐年攀升。根据南非农林渔业部最新数据,截至2018年6月,南非农业贷款总额达到16.6亿兰特(约合7.76亿元人民币),相对去年同期增长9.7%。

  但由于生产成本不断上升,农民手中的现金流,反而比去年同期下降了5%。“若政府无偿收回土地,谁来偿还受影响的农业债务还不明朗。南非政府是否会出面埋单?”孙耀亨认为,在农业整体不景气的情况下,土地政策的不确定性,有可能进一步引发银行、金融界的波动。

  不过,南非最大的商业银行之一——标准银行集团首席执行官西姆·沙巴拉拉(Sim Tshabalala)告诉财新记者,南非是一个宪政民主国家,将法治视为核心价值观。从南非建国以来,南非联邦政府以及各级地方政府均尊重宪法办事。宪法中强调对物权以及私人财产的保护,无论政局如何变化,都不可能动摇南非宪法中对产权的根本保护。

  目前,南非正在进行一场有关土改修宪的讨论,南非国会已搜集到百万份意见书,南非副总统马布扎(David Mabuza)亦于近期会见了全国农业组织代表,就征地问题交换了意见,并决定围绕该问题定期会面研讨。

  “无论最后如何征地,我们都会保证不影响产权、食品安全和整体经济稳定,一切行为都将有序合法地进行。”潘多尔如此强调。

  戴维斯则告诉财新记者,其实南非现行宪法本身就允许在“特殊情况下无偿征地”。而非国大要推动的宪法补充修正案,将会更详细地说明这些“特殊情况”的限定条件。这一修宪工程,将形同是对政府土地征收权力边界的明确化。

  拉马福萨8月23日在《金融时报》发表署名文章,亲自举例定义了几种政府可以“无偿征地”情况:包括未使用的土地、废弃建筑物、投机性质囤地,或者是土地占用人有明显的历史使用记录,而土地所有人也未曾占用或使用的土地,比如佃农占地、非正式住宅、废弃的城内建筑等。然而,南非土地问题专家、任教于西开普敦大学的教授霍尔(Ruth Hall)告诉财新记者,这波土改的真正障碍,除了政府预算不够,根本原因在于政府施政不善,未能帮助已分配到土地的普通黑人民众妥善经营农地脱贫。

  南非国会曾在2016年9月发布一份评估土改新政的调研报告,其中显示,83%的农用地经过政府再分配后,都未能达到预期产出,导致大量再分配后的土地被荒置,粮食欠收甚至是绝收。

  南非农村发展及土地改革部在南非人权委员会听证会上,则曾对这一问题坦言道:土地再分配的受益人,并不具有农业生产技术。政府过于强调移交土地的数量,却未能给新的农地持有者足够的支持,导致绝大多数土地再分配,最终未能带来经济效益。

  更严重的是,因为普遍贫困和债务负担,很多无力经营土地的土改受益人,选择了现金补偿,而非分配新土地。其中,绝大多数人在收到一次性补偿后,都选择用它来偿还债务和日常开销,导致土地再分配的工程,难以根本改变受益人的贫困生活状态。

  霍尔指出,当前南非土改程序上,真正缺乏的是具体的征地案例。在这种情况下,宪法法院不易决定在什么情况下适用市场价格补偿原农地主,在什么情况下可采用部分补偿,甚至是无偿征地。

  在她看来,拉马福萨政府发动的修宪讨论,不过是在拉拢非国大党内的土改派和左翼政党,并安抚不耐的民情而已,只是为明年大选铺路的一个政治行为。

  “土改问题,是困扰南非已久的深层结构性问题,现在它第一次成为一个竞选议题。”霍尔分析道,“为了最大程度争取选票,拉马福萨政府会非常谨慎地实施土改——既不能太快激怒保守派,又不能无所作为令民众和左派失望。”

  此外,修宪必须通过国会,这必然是一个漫长的过程。霍尔推测,比较大可能的是通过一两个白人农场主上诉到宪法法庭的案例去“试水”,“但绝对不会碰黑人传统领地”。

  潘多尔在回答财新记者“新土改方案什么时候能出台”时,也证实土改的时间表,跟2019年大选息息相关,“土地改革政策在明年选举前会明确,因为民众已经等得不耐烦了”。

版面编辑:刘潇
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