《立法法》首修订

　　“师傅，加满税！”2014年底，财政部和国家税务总局两度上调燃油税，国民调侃“加满税”的同时，对税率调整的随意性批评也由之产生。

　　加税是否有法可依？如何防止部门利益对个人权利的侵蚀？如何防止部门利益法制化？这些与《立法法》有着直接关联。

　　2014年12月召开的十二届全国人大常委会第十二次会议，第二次审议了《立法法》修正案草案。这是自2000年实施以来《立法法》首次修订。在草案中，税收基本制度单独明确为法律保留事项，亦即只能由全国人大及其常委会制定的法律。与此同时，《立法法》修改还意在调整中央与地方立法权限、备案审查机制等。

税收法定

　　“没有经过听证，一个通知发出去就行了，成了一种市场调节的手段，比如股票的印花税，再比如最近成品油消费税的调整。”全国人大代表、三全集团董事长陈泽民在参与《立法法》修订二次审议时说。

　　“随着国际油价的下降，国内趁机加税，有关单位连着发了两个通知，税率涨了两次，老百姓反映十分强烈。”在陈泽民看来，税收开征多是依据行政法规，除个人所得税、企业所得税、车船税，15个税种都是来源于国务院暂行条例或者试点，一“暂行”就是二三十年；税率调整往往是由行政机关单方面决定，一个“红头文件”就决定了政策。

　　北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文认为，行政部门发布的规章与法律有着极大区别。他接受财新记者采访时说，最重要的是，前者是行政机关想怎么定就怎么定、想什么时候调整就什么时候调整，而后者是由纳税人选举的代表制定，代表纳税人的利益。无代表则无税收，这是“税收法定”的通俗说法，税收法定会减少税率调整的随意性。

　　长期研究财税问题的全国人大财政经济委员会副主任委员郝如玉也一直在呼吁税收法定。他在参与《立法法》修正案二次审议时表示，税收是“从老百姓兜里掏钱”，税收制度的状况，直接影响着居民的税负、税感以及收入状况，影响着政府与民众的关系。

　　北京大学法学院教授姜明安对财新记者说，行政机关制定税法，“好比你们家的保姆决定你如何用钱”。“把权力关进笼子里”，要控制政府用钱、管钱和收钱的比例。

　　事实上，中国企业与个人税负已经过重。陈泽民说，税收与国民经济应是正相关，但目前在GDP增幅只有7%左右且很多企业收入呈负增长的情况下，税收收入还保持了20%的高增长，这种“剪刀差”的存在是不合理的。财政部2013年7月公布的数据称，中国企业负担约达40%，远超国际经合组织国家24%-27%的平均水平。“是时候把税收的权力收回到全国人大了。”他指出。

　　上述人士都认为，税收关系到公民财产权利，和人身权利、政治权利同等重要。犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，都是法律保留事项，税收也理应是法律保留。郝如玉认为，税收法定原则非但要明确，而且要在《立法法》关于法律保留的条款中优先强调。

　　税收法定并非首次在《立法法》被提及。宪法和《税收征管法》均提到依法纳税或停、开、减、免、补、退等须依据法律，现行《立法法》规定税收基本制度为法律保留事项。刘剑文对财新记者说，这些都只是“税收法定”的侧面，因为什么是“税收基本制度”，设税权主体是哪个机关，都存在争议。现实状况是，行政机关掌握了比立法机关更大的设税权力。

　　税收法定应该具备三个条件，税收要素确定、税收要素法定、征税程序法定。刘剑文说，《立法法》修正案二审稿将税收基本制度明确为“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等”具体内容，正是基于这种背景。

　　刘剑文告诉财新记者，《立法法》修正案二次审议后，他看到一份新的征求意见稿，其中删去了“税种”一词。他认为，税种是重要的税收要素，确定了税种，才可能确定纳税人、征税对象、计税依据和税率等要素，后者是税种的具体化，但不能替代税种。

　　行政法规主导的税制滥觞于全国人大1984年、1985年两次对国务院的“一揽子”授权。《立法法》修订二次审议稿提出，授权决定应当明确目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等，授权期限不得超过五年，授权决定另有规定的除外。

　　“这好比借钱，不能无限期、没规则地借。”刘剑文表示，根据2014年6月30日中共中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》，国家要在2020年前建立现代财税制度，其中，现代税收制度的核心是“税收法定”。在他看来，未来五六年时间要实现这一目标，“任务非常重”，因此应该有重点、有步骤地积极推进。

　　刘剑文认为，改革开放30多年中，财富增长的一个重要表现是私有房产，房产税与每个人的利益息息相关，房产税的调整必须非常慎重。过去几年中，重庆、上海等地房产税改革试点远未达到预期目标，证明了房产税是税收单行立法中的难点。因此，房产税立法应作为“税收法定”的突破口。此外，中共十八届三中全会决议中提到的环境税，以及一些争议不大的小税种（如船舶吨税），改革涉及的税种（如营业税改增值税），其立法也应在这一步涉及。

　　总而言之，刘剑文说，税收立法宜早不宜迟。

地方立法

　　湖南岳阳籍的法学家姜明安对地方立法权的需求有着切身的体会。他对财新记者说，流经岳阳的汨罗江存在严重的挖沙现象，相邻的汨罗市和湘阴县为此经常打架，他都参加过两次协调会。他曾建议当地制定法规进行规范，但市里抱怨没有地方立法权，而省里也不可能过问。位于岳阳市域的洞庭湖景区，旅游管理、环境保护等也必须由当地制定相应的法规，而不可能是国家层面立法。“每个地方都有本地特殊的行政管理事务，需要立法调整。”姜明安说。

　　为解决地级市立法权问题，现行《立法法》创设了“较大的市”，赋予其地方立法权，包括省政府、经济特区所在的市和18个国务院批准的“较大的市”。姜明安认为，“较大的市”标准模糊，立法权的分配并不公平。有些省份内国务院批准了三四个“较大的市”，比如辽宁，有的省份没有批准一个，比如湖南。他反问道：“如果按城市面积和人口规模，湖南岳阳、邵阳、衡阳、湘潭、株洲、郴州都可以算‘较大’，为什么不可以有立法权呢？”

　　“很多年前我就写过文章，建议扩大地方立法的范围，允许各地大胆地制定本地公共事务管理规范，违法或越权则启动审查程序。”在姜明安看来，地方立法权之所以不放开，主要是担心地方立法的“乱”和“滥”，但他认为，只要做到立法保留、冲突无效和法规审查，就不会出现这两个问题。现行《立法法》已有明确规定，人身权利、政治权利等方面的事项必须由法律规定，下位法服从上位法，下位法与上位法冲突则不适用，地方性法规如果违宪违法，可以要求或建议审查。

　　姜明安认为，不仅是设区的市，就是县里也会有很多本地的问题，不授予地方立法权限反而有诸多弊端：一方面地方没有法律依据管理地方事务，另一方面“红头文件”代替立法，没有听证、审查等程序可言，更加不受监督和制约。

　　《立法法》此次修改，拟赋予全部282个设区的市制定城市建设、城市管理、环境保护等方面事项地方性法规的权限，原有49个较大的市已经制定的地方性法规涉及上述事项范围以外的继续有效，省级人大常委会将根据考虑各市人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力等，分步骤授权地方立法。

　　北京大学法学院教授张千帆表示，这是解除过去对地方立法的不合理限制，这一步早就该走了。张千帆在专著中论述过中央和地方关系的法治化，他对财新记者说，甚至是乡镇都应该有立法权。

备案审查

　　在十二届全国人大常委会第十二次会议审议中，针对《立法法》修正案草案中的地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范，委员们进行了热烈的讨论。新华社的报道曾引述全国人大常委会法律委员会主任委员乔晓阳的话说，在草案一审和之后征求意见过程中，有的常委会委员、地方和社会公众提出，目前一些涉及公民权利义务方面的事项，应当制定地方性法规，而不是制定地方政府规章，为此建议进一步明确地方政府性规章与地方性法规的权限划分。

　　这种关注针对的是目前各地经常祭出的限购、限行、限贷、限学规定。比如2014年12月29日，深圳市政府突然举行新闻发布会，发布《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》，推出小汽车“限购”，同时还公布了“限外”方案。此举引发汽车抢购潮，亦引发了民众抗议。东南大学法学院副教授顾大松则选择了法规审查的途径，以公民身份建议广东省政府法制办审查“限购令”的合法性。

　　广东省政府法制办根据建议对深圳“限购令”进行了审查，并于2015年1月26日做出了复函。复函称，深圳市“限购令”依据深圳市人大常委会《关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项情况工作报告的决议》，该决议规定：“市政府可以立即组织实施《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第七十六条第一款第（一）项、第（二）项规定的交通拥堵治理措施。”因此，“限购令”符合有关规定。

　　张千帆对财新记者评论，根据复函，深圳市“限购令”的形式合法，但不能证明内容合法。他认为，“限购令”因为限制了公民财产使用权，与宪法和《物权法》保护公民财产权的精神冲突。但现实中更多是规范性文件根本没有被审查。

　　2月9日，“人社部严控在京单位接收应届毕业生”的消息出现在中国航空工业集团公司官网。消息称，依据中央“严控特大城市人口规模”精神和中央领导关于严控北京人口规模的系列指示，人社部2月6日召开国务院各部门及在京中央企业2015年度高校毕业生接收计划工作会，要求各中央单位在2014年基础上缩减17%毕业生进京落户指标，违规则追究责任。部分高校应届毕业生突然遭到解约，理由即是人社部对进京落户指标的限制。不过，人社部至今未公布其规定和依据。针对上述消息，姜明安对财新记者表示，如果人社部要出台“控人”规章，必须由国务院先行制定控制人口的行政法规，且获得国务院的授权，制定具体的执行规定。

　　不论是人社部的“控人”政策，还是深圳市“限购令”，姜明安认为，都需要审查是否有授权，是否具备听证、论证等程序。

　　作为立法的救济手段，法规备案审查也是《立法法》的重要内容。现行《立法法》中，主要规定了全国人大及其常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行审查。部委和地方政府规章，向上级政府或本级人大常委会备案，亦可由备案机关审查。但目前的法规审查几近沉睡。

　　《立法法》实施14年中，全国人大常委会仅在2009年工作报告中，公布了一次受理公民、组织审查建议的数据，即2008年共受理审查建议86件。另据相关人士统计，2008年到2012年公民审查建议共335件，但多是“泥牛入海”。

　　姜明安说，全国人大常委会法规备案审查室仅有二三十人，且作为工作机构，位阶较低，法规审查运行规程、受案情况、处理方式、处理结果概不公开，法规审查室一直绩效有限。

　　《立法法》修正案二审稿加强了法规备案审查力度，增加了有关专委会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，全国人大常委会可以向提出审查建议的有关组织和公民个人反馈审查、研究意见并向社会公开的规定。

　　姜明安认为，法规审查最重要的还是被动审查，尤其是要依靠公民和司法，因为只有公民和司法机关在具体适用中，才知道法律法规是否真正合法。■