很久以来，北约峰会已经未像今年这样如此吸引眼球，有时甚至被认为有些无聊。布鲁金斯学会美欧中心研究员夏皮罗（Jeremy Shapiro）8月27日在记者圆桌会上表示，北约峰会大多是关于外国的安全部署，据说美国总统奥巴马曾说觉得这无趣；美国前国防部长盖茨（Robert Gates）据报道不愿去参加北约峰会，除非他的工作人员给他准备足够多的填字游戏。“所以，你应该对这个会通常的气氛有点概念了。”
北约国家元首或政府首脑每一年或两年举办一次峰会，共同讨论同盟面临的战略问题。在夏皮罗看来，北约峰会在过去至少十年间议题鲜有变化：阿富汗、伙伴关系、能力建设，再加上对北约“冷战”后核心任务的反复辩论。
按美国驻北约大使卢特（Douglas E. Lute）的话说，今年峰会本应主要着眼于在“共进共退”中如何“共退”阿富汗的部分。未曾料到，打击极端恐怖组织“伊斯兰国”（IS）、在乌克兰局势持续发酵之际重申保卫盟友登上议程，盖过常规阿富汗议题的风头并成为峰会主角，尤其是后者。
北约任务
1949年3月18日，美国和西欧国家公开建立北大西洋公约组织，于同年4月4日在美国首都华盛顿签署《北大西洋公约》后正式成立。随着苏联解体和“冷战”结束，旨在对抗北约的华沙条约组织于1991年7月1日在前捷克斯洛伐克首都布拉格签署了终止华约的议定书，华约组织正式宣布解散。
昔日对手不再，北约存在意义何在？在北约看来，其成立不仅仅是对苏联威胁的反应，而且包括三个目标：阻止苏联的扩张、通过北美在欧洲大陆的存在阻止军国主义复活以及鼓励欧洲政治一体化和民主化。后两者使得北约认为其在苏联解体后仍有存在的必要。
被定位为政治、军事联盟的北约，最核心的目标是通过政治和军事手段保护成员国的自由和安全，并在北大西洋地区维持民主的和平。此外，成员国必须尊重支持该联盟的基本价值观，即民主、个人自由以及法治。也就是说，北约不仅仅是一个政治、军事联盟，同时也已成为一个“意愿共同体”（Coalition of Willing），追求共同的利益和价值观。
从共同对手到共同意愿，北约的任务也随之改变。总体来说，北约此前65年的战略发展可以分为三个阶段。从1949年成立至1991年苏联解体的“冷战”时期，北约战略主要以防御和威慑为主，尽管第一阶段的最后20年越来越关注对话和缓和。1991年至2001年第二阶段的战略更为宽泛，在基本的防御和威慑基础上，辅以合作和安全的概念。1995年北约在波黑第一次执行了重要危机管控行动；1999年北约发动“科索沃战争”，对塞黑进行了78天空袭。2001年进入第三阶段，“9·11”恐怖袭击发生后，北约立即启动《北大西洋公约》“第五条款”。这是北约首次也是至今惟一一次启动该条款。“第五条款”规定，任何对北约一个或多个成员国的武装袭击将被视为对所有北约成员国的袭击。在此情况下，任何一个成员国可以根据联合国宪章承认的自卫权利，单独或与其他成员国一起，采取包括使用武装力量在内的任何必要手段，协助被袭国恢复和维护北大西洋地区的安全。此后，北约的军事思考、资源和精力主要集中于打击恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散。在阿富汗战争两年后，北约2003年开始负责指挥“国际安全援助部队”（ISAF）在阿富汗的行动。
不少分析认为，乌克兰危机是北约战略新阶段的触发点，北约任务重心似乎正在从集体安全再次回归领土防御。卡内基国际和平基金会欧洲主管特绍（Jan Techau）撰文指出，“行动准备计划”（Readiness Action Plan）是游戏规则改变者（game changer）。奥巴马在北约峰会上宣布为使北约时刻为突发事件做好准备，北约就新的“行动准备计划”达成一致。该同盟将更新防卫计划，设立一支快速反应部队（Rapid Response Force），能够在非常短时间内进行部署。
特绍认为，“行动准备计划”将在同盟的东翼部署半永久性部队，确保中欧盟友受到“第五条款”保护，这确实具有一定意义。在“行动准备计划”下，同盟不在该地区驻扎军队，但不断轮值巡逻，警告任何想要干预“第五条款”领土边界的侵犯者。特绍称，这样的计划在几个月前是不可想象的，而现在所有盟国都赞同，甚至连传统上持怀疑态度的德国都支持这一计划。废除“行动准备计划”需要28个北约同盟国一致同意，也就是说基本上是永久性的。
特绍认为，在此情况下北约最初的核心任务领土防御再次成为联盟的核心。在十多年来集中于远征并相应改革其部队后，北约进入历史新阶段。该同盟首次在其传统的“第五条款”任务和作为全球安全稳定提供者间获得平衡。
布鲁金斯学会美欧中心高级研究员加迪（Clifford G. Gaddy）对财新记者表示，北约肯定进入新阶段，但现在是一个无序和困惑的过渡阶段。“北约不知道其任务是什么，甚至连把保护领土安全作为任务的说法都有困惑和争议。”
德国联邦安全政策学院学术主任坎普（Karl-Heinz Kamp）在卡内基国际和平基金会网站上分析认为，此次峰会引发对北约作用和任务的长期再评估，重新评估可能要比峰会通常间隔的两年时间长，因为有太多未知因素，包括俄罗斯未来的路径、中东国家被侵蚀以及亚太地区的崛起。“北约要重新定义其三个主要任务间的关系，即防御、危机管控和安全合作。”
目前北约有五个仍在进行的任务和行动：分别在阿富汗和科索沃提供危机管控和维和支持；在地中海监控反恐；在非洲之角打击海盗；支持非洲联盟维和。2012年，约有14万军事人员参与这五个行动。在能源安全、网络安全等新挑战层出不穷的背景下，北约2010年制定的战略概念是“积极参与、现代防御”。
自我实现的“假想敌”
前美国助理国防部长、现美国进步中心高级研究员考博（Lawrence Korb）1999年时在《北约50年中》一书中撰文称，北约的真正问题不简单是一个陷入僵局的机构，迫切需要寻找新的角色；而是北约将削弱美国和欧洲的长期安全利益。第一轮北约扩张使关系紧张，尤其是与俄罗斯的改革派。第二轮扩张波罗的海国家的加入使俄罗斯确定自己的怀疑，即西方仍带着“冷战”的眼镜看待俄罗斯。
在北约峰会召开前及会议期间，美国多次重申“第五条款”的承诺“坚若磐石”，是“铁的承诺”。俄罗斯外交部9月5日回应称北约峰会的结果并不出乎意料。在俄罗斯眼中，这个在“冷战”时期建立的联盟，作为一个军事和政治集团“当然不会改变其基因序列”。俄罗斯认为，北约对他国事务的介入并非昨天或今天刚出现，根源是在不出现联盟军事冲突的前提下，北约在全球安全体系中寻求自己的角色和地位。
俄罗斯外交部称，峰会采用了北约东扩的道路，并在俄罗斯边境加强存在。“这是蓄谋已久的计划，乌克兰危机只是用来开始执行计划的借口。”对乌克兰局势声明的核心和基调，以及宣布北约国家计划与乌克兰在年底前进行联合军演将导致紧张升级，威胁到与乌克兰达成和平协议的进展，并将导致乌克兰社会分裂进一步深化。俄罗斯表示将具体分析峰会决定，审议是否符合1997年签订的《北约-俄罗斯关于相互关系、合作与安全的基本文件》。
加迪对财新记者表示，俄罗斯在乌克兰的行为不能被证明是正当的，但考虑到俄罗斯对西方行为的理解，加上普京认为他已经反复传达俄罗斯不能允许北约进一步东扩的信息但却徒劳，其行为是可以理解和可预见的。“俄罗斯显然觉得自己别无选择，只能采取其所采取的行动。它的目标是将黑海舰队保留在克里米亚的基地，并阻止乌克兰加入北约。”
加迪认为俄罗斯短期底线很简单，“乌克兰不加入北约，北约不出现在乌克兰”（No Ukraine in NATO，no NATO in Ukraine）。乌克兰一定不能以任何方式被用作旨在削弱或威胁俄罗斯的行动的集结地，不管是军事、经济或政治上的。而包括北约在内的西方国家并没有一个应对俄罗斯的统一政策，没有战略因此底线不明。看上去尽管言辞强硬，西方实际上已经承认不能真正保护乌克兰。如果西方国家以继续东扩回应普京，这将导致恶性循环，促使普京采取更大的动作，不一定是在乌克兰。
北约副秘书长弗什博（Alexander Vershbow）5月1日称，“显然俄罗斯已经宣布北约是对手，所以我们也开始不再把俄罗斯看作伙伴，而更多看作对手。”他称，俄罗斯吞并克里米亚并操纵乌克兰东部局势的行为已经彻底改变了北约与俄罗斯的关系。
北约在失去明确对手后，仍需凝聚和保持始终的相关性。因此尽管苏联不再，但俄罗斯还在，这也是北约东扩、在波兰等国部署反导系统的深层原因。因此从始至终，俄罗斯即便在叶利钦完全倒向西方时期，西方也为了保持北约存续，要塑造一个对手。而在国际关系理论中的自我实现预言理论，使得俄罗斯最终选择一条对抗的道路，原本被视为模糊对手的俄罗斯，在经历能源繁荣的黄金时期后，真的成为了对手。
三位前美国驻（苏联）俄罗斯大使马特洛克（Jack F. Matlock Jr.）、皮科林（Thomas R. Pickering）和柯林斯（James F. Collins）9月8日为《纽约时报》撰文，呼吁“给对俄外交一个机会”。该文称，北约峰会表明美国及其盟友以同样升级的方式回应俄罗斯在乌克兰的干涉和暴力，包括进一步制裁、加强在前线国家的军事存在，以及可能给乌克兰军队提供更大支持。“这等于大致是相同的，但几乎没有保证能获得更好的结果。”
文章称，美俄关系下降至互相施压、以牙还牙、尖锐的宣传声明，且两国政府和社会间的交往不断减少。西方国家缺少的是同样有利的外交手段来结束冲突。外交努力应为乌克兰及其邻国提供一个未来，这个未来能够持续为该地区所有国家带来和平和安全；重新建立对欧洲政治秩序核心原则的尊重；并为更有成效的美俄关系开放道路。
“作为三位前美国驻莫斯科大使，我们相信现在是美国领导力在严肃外交努力中实现这些目标的时候。我们三人都曾目睹华盛顿和莫斯科之间关系和对话破裂时所付出的高昂代价。”
“一个核桃的两瓣”
1949年北约成立之初，欧洲仍从“二战”中复苏。1947年至1952年，由美国赞助的“马歇尔计划”为稳定西欧经济提供了资金。通过对集体防御的承诺，北约辅助欧洲为民主发展和经济增长维持安全环境。用美国前总统杜鲁门的话说，“马歇尔计划”和北约是“一个核桃的两瓣”。
加迪对财新记者分析，“马歇尔计划”和北约团结欧洲的目标有两大共同任务：经济重建和防御苏联。在应对共同经济挑战方面，欧盟已经取代“马歇尔计划”，且一直相当成功。“尽管最近的压力，欧盟一直是成功的。”
加迪称，苏联解体后，北约的任务以及其作为一股凝聚力的目标都更弱。很多人认为与俄罗斯的新冲突将加强北约的凝聚力。但加迪认为，在短期可能是这样，但从长期来看可能是相反的。如果与俄罗斯的冲突加剧，北约可能不团结，反而分裂。与俄罗斯的冲突一定程度上采取经济制裁的形式，北约内部的不团结也会在经济领域表现出来。例如，成员国因经济制裁遭受的损失不同，俄罗斯对欧盟和美国农产品进行制裁的报复对欧盟国家产生的负面影响更大。
北约内部分歧在于缺乏对威胁的共同理解，对于使用武力及武力能达成的目标也意见不一。这些分歧导致北约在诸如为利比亚提供后续支持问题上无法达成一致，重蹈美国入侵伊拉克的覆辙。
此外，北约内部对负担的承担也严重不均。根据北约9月3日提供的数据，共有48个国家参与“国际安全援助部队”，部队总人数为4.1124万名，其中美国2.897万名，占总数的约70%。夏皮罗称，此次北约峰会是确保每个盟国都承担自己那份的机会。在经济和安全负担这“核桃中的两瓣”中都存在着分歧和不平衡。
在此次峰会上，所有北约28个同盟国已承诺将增加对国防支出，目标是国防支出占GDP的2%。目前，只有美国、英国、法国和希腊四国在此目标之上。奥巴马称，这些资源将帮助北约对关键能力投入，包括情报、监控、侦查以及导弹防御。
“这个承诺表明北约将不会自满。我们的盟国将逆转国防支出的下降，进而迎接21世纪的挑战。”
但加迪认为，北约国家增加国防支出的承诺并未被非常认真对待。即便北约增加国防开支，也无法更好准备应对俄罗斯目前带来的挑战。“北约政策制定者不明白俄罗斯新战争形式的本质。”
卡内基国际和平基金会欧洲非常驻高级研究员邓普西（Judy Dempsey）撰文表示，在峰会上北约国家增加国防支出的承诺微弱，远非北约秘书长拉斯穆森呼吁的那么坚决和迅速。邓普西指出，欧洲经济不景气是事实，这使得欧洲政府难以为增加国防支出辩护，即便欧洲面临乌克兰东部和中东的危机。“欧洲国家不愿增加国防预算再次显示，它们仍然期待美国来扛这个包袱。”■
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