立秋过后的黄岛石化工业园区，还卷着夏末的热浪。华欧北海花园小区沿街的楼房外立面，裹着维修脚手架和深绿色围网，斋堂岛街和秦皇岛路的丁字路口周围，路面的维修和建筑废墟的清理还没结束。这一切都在唤醒人们关于去年那个寒冬的记忆。
距离2013年11月22日发生的黄岛惊天一爆，已经过去了差不多300个日夜。
城镇化的加速和城区不断向外扩张，曾经将油气管道、化工厂与市区隔开来的空间已然日益逼仄，“化工围城”或是“城围化工”的问题相互交织。许多原先取道城市远郊的原油管道被城市建筑不断逼近、甚至直接在正上方占压，或是与市政民用管网设施交汇，都给安全事故的发生埋下了恶因。据国家安监总局披露的数据显示，截至今年5月底，共排查油气管道隐患29436处，平均每10公里就有2.5处隐患。
目前中国陆上的油气管道共有966条，长近12万公里，央企、地方所有的油气管线分别为10.4万公里和1.6万公里。在国家安监总局排查出的油气管道隐患中，被占压的有11972处，安全距离不足的9171处，交叉穿越的8293处。
“11•22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故之后，国务院安委会牵头在全国范围内开展了油气输送管线安全专项排查整治，力度空前，从国家到地方政府部门亦多次发文，敦促石化管道企业加快隐患整改进程。今年9月1日国务院安委会的通知中，更明确了整改时间表，分为“打非治违”专项行动及排查重大隐患和密闭空间隐患两步，要求争取在2017年完成全部隐患整治工作。
然而国务院安委会、安监总局在调研和整治过程中发现，由于整改难度大、涉及方面广、投入资金多以及历史遗留问题等多种原因，隐患整改进度比较缓慢。半年来完成整改的隐患，仅占隐患总数的12.6%。
国家安监总局副局长孙华山也承认，油气管道隐患整改工作涉及单位多、投入大、难度高、任务重，排查出的6992处需要政府和企业联动解决的隐患中，重大隐患就有2200处，整改任务十分艰巨。
黄岛教训
从国务院对黄岛“11•22”事故的调查结果来看，中石化管道公司和青岛市政府被“各打五十大板”，这也反映出企业和地方政府都应该对油气管道的安全管理、隐患排查、应急处理和建设规划的协调负有同等重要的责任。
中石化管道储运公司总经理夏于飞在今年3月的一次内部会议上总结指出，黄岛事故自身原因包括隐患排查治理不够仔细和彻底，安全生产大检查存在走过场现象，存在大量死角和盲区，事故发生之前的多次安全检查、管道监测都没有发现事故段的安全隐患，也没有采取任何保护措施。此外，公司各级单位的应急管理体系不健全，实用性和操作性不强，应急救援人员对岗位职责和应对措施不熟悉，甚至存在违章操作的现象。
而国务院的黄岛事故调查报告指出，中石化曾在2009年-2013年先后三次对事故管道外防腐层及局部管体进行检测，都未能发现事故段管道严重腐蚀等重大隐患。而因管道腐蚀导致原油泄漏，抢修现场未进行可燃气体检测，盲目动用非防爆设备进行作业是引发爆炸事故的最直接原因。
目前国内有约13%的油气管道服役时间超过20年，于1986年投产运行的东黄复线管道正是其中之一。中石化管道储运公司副总工程师郭振学介绍称，管道服役期间发生事故概率一般遵循“浴盆曲线”，即管道投产初期的事故多发阶段，管道稳定工作期的事故率平稳降低，随后会因管道腐蚀和设备老化导致事故频率上升。
中石化管道储运公司副总经理邵予工指出：“有些管线运行了将近30年，基础数据保存不全，甚至图纸都没有保存完好，施工资料和原图纸不符，现在我们在对每一条管线重新进行勘察和探测。国家规定18毫米、25毫米小管径的管壁厚度都要有3毫米，而我们检测到年代比较早的大管径管道，被腐蚀后的壁厚只有不到4毫米。”
除了管道企业自身的内因，地方政府规划与管道规划相冲突的问题愈发凸显。随着经济建设的扩张，土地资源稀缺，地方政府规划部门冒进的土地规划并未将管道的安全距离考虑在内。
东黄复线最初沿着海滩兴建，管道沿途修建成海堤，之后发展成为现在的秦皇岛路。2004年-2013年的黄岛化工区卫星遥感图显示，在2004年之前，秦皇岛路的北侧还是一片海湾，此后经填海造陆修建了丽东化工等化工企业，南边的斋堂岛街两侧，居民楼也陆续兴建起来。
沿着斋堂岛街走向的一条排水明渠，在违规盖上水泥板成为暗渠之后，为泄漏的油气形成了爆炸空间。国家安全监管总局局长杨栋梁曾对媒体指出，“油气管线泄漏以后之所以进入了排水暗渠，我们最后查到了规划问题。先有油气管线，后面又规划了排水暗渠，规划部门是政府的部门，在这个问题上有责任”。
中国安全生产科学研究院危险化学品安全技术研究所所长王如君在今年7月举行的全国油气输送管道安全隐患整治工作推进会上表示，在管道管理的部门职责划分、管道规划、管道保护、责任落实、检测运行、隐患排查等方面，我国的法律要求不明确，管理、协调机制不完善，监管难以形成合力。
中国石油大学教授严大凡指出，目前已有一系列的国标，如输油、输气管道工程设计规范等，明确规定了油气管道与其他建筑物之间必须保持的安全距离。2010年全国人大常委会通过了《油气管道保护法》，这一国家法律做了更严格的原则规定。
然而《管道法》的执行力度在实际操作中并不能很好的达到法定要求，“像黄岛这样把排水暗渠交叉建在输油管道下面间距仅一米的地方，显然是违反规定的。政府规划部门审批失职，企业的管道运行部门没有及时发现和上报隐患、安全评估不到位等，都是事故的诱因之一”，严大凡称，遗憾的是这种情况在全国绝非个例，若能在后来的工程建设之前及时进行协调，采取改线绕行等方式是可以解决的。
国务院安委会督办管道安全治理的第一阶段“打非治违”，还包括了对不法分子在郊外原油管道上打孔盗油行为的从严打击。截至2014年7月31日，中石化所辖管道有记录以来累计被打孔超过9000次，其中山东省是重灾区，案件数占69%；其中今年发生388次，山东省占297次，占77%。2005年至2014年，管道因为打孔盗油累计停输时间长达8411小时。
“过去一年有1000多次打孔盗油，已经‘习以为常’了。”邵予工说，“当时监测到漏油的时候就麻痹大意，以至于处理得不及时果断。”他表示，现在的打孔盗油的流动性和专业化程度很强，从打孔、装阀门、运输到销赃，已经形成一条龙的“产业链条”。
黄岛大迁移
上世纪七八十年代的黄岛，还是一片与青岛市主城区隔海湾对望的荒滩郊野。而在青岛进口原油码头、中石化青岛炼油公司在黄岛区东北海岸扎根之后，下游配套的化工厂和物流公司纷至沓来，有工厂就有居民，有居民就有社区，一并聚集在这个曾经的荒滩上，居民区、学校、医院、商铺、化工区已经和黄岛开发区中心城区连在了一起。
王如君认为：“符合规范是对管道的最低要求，符合了也不一定安全，规范的制定往往是由事故推动的，是付出了巨大代价而逐步完善的，那些不符合规范的必须进行整改，难度再大也要进行。”
2011年，中石化曾提出将黄岛市区内的管道往城外迁移，但是直到爆炸事故发生的时候，管道改线方案仍未得到规划部门的审批以及环评的结果。
据财新记者了解，中石化在今年1月成立了黄岛输油管道迁移工程项目部，迁移事故发生地周围皇岛路和刘公岛路的23条各类原油、成品油管道，其中有四条是地方化工企业的管道，全部迁移至沿海新建的辽河路专用管廊带，预计将在今年12月底投产。
中石化黄岛油库的相关工作人员介绍称，该段迁移项目所涉管道长度约为5公里，中石化方面的计划总投资约为5亿元，中石化总部已经划拨了部分资金。目前中石化方面已和地方政府达成初步协议，公用部分的投资由中石化负责，但是牵涉到其他化工企业的管道，仍需要进一步磋商费用的分摊。
这部分管道的改线，只是中短期内应对安全隐患的权宜之计，未来更大的迁移计划已经初现雏形。在青岛市的远期规划当中，黄岛区西海岸的石化园区，就要被迁移向西30公里开外的董家口一带。
财新记者获得的材料显示，青岛经济技术开发区管委会2013年12月30日发布的《关于做好黄岛石化区及周边区域油品物流企业罐区和输油管线搬迁工作的通知》中称，青岛市政府已统一安排，计划将黄岛石化区及周边区域的现有油品物流企业罐区和输油管线，整体搬迁至董家口经济区，由董家口经济区管委会协助企业办理土地、规划、环保、安全和项目核准等审批手续，由青岛港在董家口经济区已经规划的储油罐区内，为搬迁企业提供油品码头及配套输油管线进行装卸作业。此外，开发区管委会将牵头研究制定各企业搬迁补偿安置具体政策，搬迁有关事宜经积极协商达成一致意见后，另行组织签订正式搬迁补偿安置协议。
《通知》中称，力争2015年12月底完成黄岛石化区及周边区域的现有油品物流企业罐区和输油管线的全部搬迁工作。开发区管委会已于今年年初牵头拟定《储油罐区（输油管线）搬迁框架协议书》，签署主体由青岛技术开发区管委会、青岛董家口经济开发区、青岛港口投资建设（集团）有限公司和12家搬迁企业四方组成。
在青岛市的远期经济开发方案中，董家口经济开发区被列为重中之重，规划了石化、冶金和装备制造业三大产业园区，并配套了若干40万吨级别的矿石码头和30万吨级别的原油码头。石化产业包括1500万吨/年的炼油工程和200万吨/年的乙烯工程，相应的深加工装置和下游化工配套项目亦将随着新的炼油和乙烯工厂重新聚集。
“政府也希望通过新的经济开发区的调整，把中石化和中石油的油库，以及中石化青岛大炼油项目搬走，并按照新的安全标准新建。从董家口修建的码头和油库，还要修一条到东营的管道，现在的投资都已基本到位。”中石化黄岛油库的工作人员表示，位于董家口的原油码头已在今年7月接卸了第一船原油，油罐区第一轮的前期评价已经完成，计划是2015年上半年开工，开工后三年建成。发生事故的东黄复线和东黄老线，也将全部被计划中修建的董家口到东营的新管道替代。
据财新记者了解，未来十年到二十年内，全国范围内若干与城区临近的大型炼油化工项目，都将随着当地新一批兴建的经济区而迁移。包括中石油大连石化和中石化的金陵石化，已经分别纳入了大连市和南京市远期的新建石化园区规划和相应的搬迁规划当中。其中大连市在长兴岛和西中岛规划了多达100多平方公里的石化园区，与中石油方面达成协议，2018年在西中岛建成新的大连石化的一期1500万吨/年炼油项目，原来在大连市内甘井子区老厂区的员工将逐步转移到新厂区。
孰进孰退？
虽然从国家到地方政府，都给出了管道安全隐患治理或是化工园区搬迁的时间表，但落到具体的操作层面，不论对于企业还是地方政府来说，都是无比艰巨的任务。
安监总局总工程师黄毅曾公开表示，全国油气管线超12万公里，存在与供水、供气等城市管网交叉重叠的情况，有些企业管网需要自己解决，有些需要政府协调多个部门解决。是迁移地面建筑物还是迁移管网，情况很复杂，“改造过程中，经济成本和社会成本也都需要统筹”。
虽然国家层面希望地方各级政府和企业形成协商和共同治理隐患的框架机制，《管道法》第53条亦有规定，“对违法修建的危害管道安全的建筑物或者其他设施要限期拆除，逾期未拆除的，需由县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门组织拆除，所需费用由违法行为人承担”，但是从实际操作来看，从来都是因地制宜、一事一议，具体到每一个地区、每一条街道甚至每一栋楼房，都需要具体和关联方反复多次磋商。据了解，直径700毫米左右的管线，光是建设成本大约就是每公里1000万元，除此之外，管道沿线地面的征地、拆迁的协调成本和赔偿费用，都具有很强的不确定性。
王如君表示，对于管道隐患，尤其是一些需要政企联动解决的隐患，需要付出巨大的经济代价，谁来牵头整改、谁来出钱，这是单一部门都无法解决的问题，必须统筹解决。
严大凡同样指出，管道改线在技术上难度不大，主要涉及资金、征地等各方面的协调，管道企业要向地方政府购买或租赁土地。
他认为：“油气管道是企业的资产，新建管道的成本和费用当然是由企业进行投资。但如果要将现有管道改线，应该本着‘谁犯规、谁要改、谁出钱’的原则——如果是管道企业违反安全规定，政府就应监督管道企业投资改造；如果涉及多家企业，应由政府方面组织协商费用分担、工程规划等事项。”
针对头一个半年反映出来的整改进度缓慢的问题，国务院级别的部门已经下决心，甚至“垂帘听政”。
杨栋梁曾在安监总局的新闻发布会上表示，这些隐患根据具体情况分级别督办落实，“企业自己能改的这是一级，跟政府协调能改的是一级，同时政府和企业都改不了的，跨省就上升到省的一级，还解决不了，就上升到国务院安委会这一级”。
今年上半年，国务院安委会已抽调了16个部级干部，并和专家一起成立了16个调查组，一个组负责两个省进行抽查暗查，梳理调查结果之后，共下达了32份整改通知书。
尽管国家多次发文督办，地方政府和管道企业的协调仍然僵持，导致半年内的整改率颇低。一个很现实的问题是，管道从城市穿过，地方政府需要对管道承担安全责任，但这又难以直接给区域带来太多的经济效益。
中石化管道储运公司南京输油处处长沈跃军介绍称，途经城市和市区周边的管道在征地的时候，国家批复的是临时施工用地，施工完后进行埋填。《管道法》中又规定周围五米内不能盖楼和种庄稼，带来的损失不是小钱，但这方面的损失并没有补偿的细则。
中石化管道储运公司副总经理邵予工透露，中石化内部也在探讨管道企业与地方政府合作的方式。“今年批复成立管道储运专业公司的同时，还提出了未来可以成立区域性的管道分公司，区域公司就可以有和地方共同投资联营的可能性，这样就可以把利益放在地方。”他说，“双方都在想办法。”
位于浙江宁波的中石化镇海炼化分公司提供了地企协调改造管道隐患的借鉴——共识的迅速达成，仍然是建立在地企双方都能分享利益的基础之上的。
中石化镇海炼化分公司副总经理顾跃光表示，宁波北仑区政府和镇海区政府分别与镇海炼化联合成立了地企合作领导小组，推动油气管道管理和隐患整治的工作。镇海炼化位于北仑区段的管道一共有14公里，其中有8.5公里重新规划建设一个新的管廊带，预计2016年建成之后，管道占压和间距不足的问题都能够解决。
这是镇海炼化和北仑区政府合作协商的案例，双方协议中明确新建管廊的地上部分的征地拆迁等由政府解决，地下管线的工程建设由中石化承担，计划投资8.1亿元。顾跃光透露，之所以能较为顺利的达成一致，主要是因为这一段管廊的改造和北仑区滨江新城的开发相契合，所以北仑区政府也比较积极。
据镇海炼化发展处负责人介绍，目前公司正在对旧版管道的走向图、地形、埋深等数据资料重新勘察、补测和更新，并将电子化的档案报给地方的规划局，管道和市政管线、公路、铁路、河流的交叉的信息和数据进行共享，作为未来规划的参考数据库，完成进度已经超过80%。
中石油大连石化搬迁规划目前进展较为顺利，原因也比较类似——大连石化老厂区距离目前大连主城区已经非常近，搬迁到大连瓦房店市的西中岛，“腾笼换鸟”可以带来巨额的“级差地租”，地方政府和企业都有动力。但对于一些土地价格差异并不明显的地方来说，管道安全隐患治理和化工园区搬迁仍将是一个长期的博弈过程。■
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