新“反贪”机制现身

　　检察院反贪迎来新风向。

　　最高人民检察院副检察长邱学强在接受媒体采访时表示，中央正式批准最高人民检察院党组提出的改革方案，成立新的反贪总局。局长由一名副部级检察委员会专职委员兼任。这也被视为检察院系统意在增强反贪力度的一次改革。曾挂职最高检渎职侵权检察厅副厅长的中国人民大学法学院教授何家弘在接受财新记者采访时认为，改革反贪总局是检察系统优化反贪职能的开端，首先是检察系统内部的横向整合，其次为纵向整合，反腐败需要加强集中垂直领导，变成一个相对独立的体系。何家弘说：“反腐败自上而下查才有力度，应该很快会有一些动作与检察体制改革一起出来。”

新反贪总局

　　1989年，广东率先成立省级反贪局，由时任广东省检察院检察长的肖扬负责创建。最高检反贪总局成立于1995年，反贪总局全称反贪污贿赂总局。

　　此次新成立的反贪总局内部机构如何设置备受关注。专家认为，机构调整只是表面形式，最关键是如何更有效划分职能，增强反腐力度和机构科学性。

　　据最高检网站显示，反贪总局现在下设办公室、侦查一处、侦查二处、侦查三处、业务指导处、侦查指挥中心（内设侦查指挥协作督导处、侦查信息处、境内外侦查协作处）。

　　何家弘分析，新成立的反贪总局会把现有的反贪总局、侵权渎职检察厅和职务犯罪预防厅合并为新的反贪总局，也就是检察系统通称的“大部制”改革内容之一。虽然名称仍为反贪总局，职能会发生较大变化。何家弘指出，“根据职能实际应该改为职务犯罪侦查总局，之所以沿用原来名称，除这一名称更为响亮，也有操作层面的考虑，改名很复杂，中央未必批准。最高检内设机构很难叫总局，我曾经挂职的最高检渎职侵权检察厅也曾上报希望改名为渎职侵权总局，没有得到批准。反贪总局是在特殊情况下批准成立的。”

　　合并后的三个部门是仍保持机构建设和职能分工，还是取消现有机构，重新整合成新的职能部门，仍需等待最终的改革方案。何家弘表示，“如果还只是在反贪总局下面分设原来的三个职能部门，意义不大。应该按照侦查规律，加强一线办案力量，培养反腐败专业人才。”

　　据另一位不愿透露姓名的学者介绍，新反贪总局会把渎职侵权检察厅和职务犯罪预防厅合并，完全取消渎职侵权检察厅和职务犯罪预防厅的可能性不大，仍会继续保留。将渎职侵权检察厅和职务犯罪预防厅合并到新的反贪总局，主要目的是集中办案力量。邱学强公开指出：“经过近20年的发展，一些影响办案成效的问题也逐渐暴露出来，特别是机构设置不合理、力量分散、案多人少、统筹乏力、装备落后等问题日益凸显，已经不能完全适应反腐败斗争新形势的需要，亟待改革。”

　　由于编制和能力所限，最高检经常会抽调地方检察官协助办案，或者将案件交给地方检察院。一位不愿透露姓名的天津基层检察官向财新记者说，最高检办案阻力会小很多，到各个部门查询资料或寻求协助，“基本会一路绿灯，即使交给下面基层检察院，办案过程也会顺畅很多，不像我们基层检察院自己侦办的案件。”随着十八大以来反腐力度加强，中央纪委移交给最高检的省部级官员贪腐案件越来越多，最高检反贪总局的人力捉襟见肘。改革反贪总局也被认为是最高检加强与中央纪委对接的一个重要举措。

　　另一方面，以前中央纪委办案，多数会将大部分线索查实后再移交最高检，而目前只要能证实一定线索就移交，其余任务由高检负责，而且，中央纪委也不再过多介入到案件具体协调中。这意味着最高检的任务会更为繁重。职能优化的另一个表现是增加新的部门，以应对日益复杂的反腐形势。据财新记者了解，此次反贪总局改革，很可能在内部增设负责国际反贪的独立厅级部门。

　　2014年1月召开的中央纪委十八届三中全会强调，加大国际追逃追赃力度，决不让腐败分子逍遥法外，并随后进行机构调整，将外事局与预防腐败室整合为国际合作局，也被外界解读为意在加大国际追逃力度。

　　2014年3月，最高检下发《关于进一步加强追逃追赃工作的通知》。9月，最高检决定开展为期半年的职务犯罪国际追逃追赃专项行动。各省积极部署。

　　中国人民大学法学院副教授程雷向财新记者介绍，目前最高检的国际反贪工作一般是反贪总局与国际合作局共同配合。北京师范大学刑事法律科学研究院国际刑法研究所所长黄风曾表示，国际追逃追赃是一项复杂工程，不仅需要检察系统各部门间密切配合，也需要与公安机关、银行系统等联动，有统一的协调指挥机构很重要。除职能改变，反贪总局局长人选也备受关注。邱学强明确指出，领导班子进一步配强，局长由一名副部级检察委员会专职委员兼任。

　　多位基层检察官认为由正厅提升为副部对于最高检侦办大案要案会有一定意义，对地方检察院反贪部门不会有太大的直接影响。地方检察机关中的反贪部门已经提高半级，未见有明显变化。另一个原因是对外合作一般以检察院名义，而非反贪部门名义。

　　最高检官方网站信息显示，目前最高检共有两名副部级检察委员会专职委员，分别为张德利和陈连福。反贪总局现任局长徐进辉并非检察委员会专职委员。

　　财新记者梳理此前的反贪总局局长履历发现，大多有地方检察院或职务犯罪部门任职经验。1995年到1997年，首任局长罗辑从河南上调，曾任控告申诉检察厅厅长、贪污贿赂检察厅厅长。1997年至2002年的5年间，反贪总局局长空缺，先后由副局长戴玉忠、敬大力主持工作。2002年至2004年局长张建南，长期在重庆检察院工作，曾为该局副局长。2004年至2009年局长王建明，曾任该局副局长。2009年至2013年局长陈连福，由吉林省检察院上调最高检，曾任渎职侵权厅厅长。

　　何家弘和多位受访检察官均向财新记者表示，反贪是一项专业性很强的业务。从反贪总局局长的级别和相应业务能力要求看，检察系统内符合条件的人员并不多。

　　检察反贪改革一直在酝酿。何家弘2008年就呼吁组建“大部制”的反贪总局，“当时司法改革也考虑过这个事，后来就没有了消息。”据何家弘介绍，今年7月在青岛举办的大检察官研讨班上，有过关于新反贪总局的讨论，但不是重点，“更关心的还是检察改革中的分类管理，毕竟这涉及到每个人的切身利益。”而据另一位学者透露，检察院反贪体制改革方案一年前就已经着手研究，并上报中央。

反贪困局

　　地方检察院的反贪部门更关心反贪总局的改革会带来哪些新的改变。多位检察官表示，如果改革只是局限于反贪总局，检察反贪体系不会有太大变化，改或不改，地方反贪部门对反贪总局的指令都能够严格执行。

　　据公开资料显示，省级检察院已经开始尝试反贪的“大部制”改革。2002年1月，重庆市检察院职务犯罪侦查局正式成立，为全国省级检察院中第一个统一办理贪污贿赂和渎职侵权案件的专门机构。2003年，重庆市各级检察机关统一成立职务犯罪侦查局。天津也于近期组建了职务犯罪侦查局。一些地方单位早在十年前也做过类似尝试，比如深圳福田区、沈阳大东区等。

　　一位天津检察官向财新记者介绍，“市院改革并没有给基层带来太大变化，变化主要还是集中在市级检察院。”目前天津基层检察院反贪部门没有大范围推开类似改革。

　　另一位北京基层检察官则透露，以前地方检察院反贪部门改革有过多种说法，但近年基本没有太大动作。“即使三个部门合并，由于基层渎职侵权和预防犯罪部门，无论人数还是侦办能力相对欠缺，也不会有立竿见影的效果”。

　　当前基层反贪部门面临的最大问题，是职务犯罪侦查受到诸多法外因素影响。程雷分析，在现有体制结构中，前面有纪委办案、上面有党委，检察院是属地管辖，当地检察机关负责侦办当地职务犯罪案件，而查处案件又需要向当地领导报告、请示，如果党委不同意，案件基本很难办理。

　　多位受访基层检察官认为，如果省级以下检察院人财物统一管理能够及时铺开，减少干预的效果会更加明显。

　　十年来，全国检察机关立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪的数量基本维持在3.5万到3.9万之间。程雷说：“职务犯罪案件量上不去，不符合现实腐败情况，也说明检察反贪遇到瓶颈。”

　　据了解，基层检察院反贪部门每年的最重要目标就是完成考核任务。考核主要包括查处的人数，以人头统计，实行打分制。任务数量近年来没有太大变化，中央看最高检，最高检盯省院，省院靠基层，任务一级一级下达。虽然前几年也有过是否取消以数量定考核的争论，但目前来看，检察系统也没能找到更好的替代方案。

　　打分机制更为细化。据重庆一份2010年的公开资料显示，包括立案、起诉不同数额和级别、起诉后不同处理结果等，每一项都有非常严格和细密的规定。

　　一方面是查办案件的各种现实限制，另一方面是考核压力，也导致“凑数”现象，比如并非属于检察院职务犯罪侦查范围内的人员，应该移送其他机关，最终也可能由检察机关侦办，主要是为了应对上级考核。每到年底，未能完成任务的检察机关备受煎熬。

　　基层检察机关在办案过程中也逐渐“摸索”出一些应对的套路。比如，很少主动侦办政府工作人员，而是对准企事业单位或社会团体职务犯罪，因为阻力更小。再比如，为了节省人力，一般“立案就要破案”，严格立案标准，甚至立案的标准基本等同于逮捕和移动审查起诉的标准，担心立案后当事人不能被判罪，得不到分，也不算任务指标数量。对于基层检察院而言，这也是现有制度下一种更为理性的选择。

　　近年来，检察院与纪委联合办案的情况逐渐增多。推进纪委与检察院反贪相互衔接的法治化，尤为重要。四中全会决定提出，加强职务犯罪线索管理，健全受理、分流、查办、信息反馈制度，明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接，依法严格查办职务犯罪案件。

　　多位受访检察官向财新记者表示，加强自上而下垂直领导的同时，希望此轮的检察院反贪改革能从体制上解决基层反贪部门的各种限制和顾虑。

信息化

　　对于基层检察官而言，更现实的改革期待是加强不同机构间的信息共享，提高办案效率。职务犯罪办案难持续多年，除受到已有体制限制，另一个关键问题是办案手段和技术不足，效率低。

　　据一位北京检察官透露，“办案手段主要就是靠查询嫌疑人的各种线索，然后询问相关人，由于申请流程过于繁琐，很少使用技术侦查手段。”

　　“我们的主要侦查设备就是照相机和摄像机。”一位来自基层反贪部门的检察官说，“其他地方有的配备了测谎仪等设备，各地也不一样。”

　　侦办案件一般会涉及嫌疑人的各种信息，比如房产、银行、工商等，目前基层检察院的主要做法还是到各部门一一查实。“由于缺乏信息化建设，查办案件的效率极为低下。”多位基层检察官都表达了这一看法，认为当务之急就是加快信息化建设，尤其是信息共享。

　　曾任反贪总局局长的陈连福撰文讨论过信息化问题，相比公安机关、国家安全机关，检察机关的侦查信息化工作相对滞后。“2010年底，最高人民检察院反贪污贿赂总局将反贪侦查工作常用的信息化项目分为26种小项，对全国反贪部门侦查信息化建设情况曾进行过一次专门调查，发现反贪侦查信息化建设整体水平较低。如果把这次调查表中全部26个项目作为基本建成信息化的标准，那么平均侦查信息化率仅为13.5%，甚至省级院也只有29.1%。”

　　检察院反贪办案并非都能够得到其他部门的有力协助。一位天津检察官感叹，“查询信息经常会遇到推三阻四的情况，即使其他部门不提供相关信息，检察院也拿他们没什么办法。”

　　全国检察机关反贪信息化建设各地发展不平衡，发展较好的大多得力于省委或市委的大力协调。信息化建设相对较差的地区，检察机关通过严格内部审批后能查询的信息可能仅限于户籍、工商等，其他信息都需要办案人员实地查询，耗费大量的时间和人力，尤其是需要跨省调查的一些案件。

　　在基层，由于缺乏信息共享，另一个严重问题是保密性。检察机关在立案前会进行初查，搜集各种线索，在熟人关系更强的县城，很容易走漏消息，甚至刚刚在银行查询了相关信息，当事人就已经得到消息。

　　侦办职务犯罪关键是确定证据的有效性，如果提前走漏消息，行贿者与受贿者提前达成一致口供，案件就很难查办。因为交易都是私下进行，或者直接给现金，如果双方一致咬定钱是借款，检察机关无法认定就是贪污。基层行贿大多是几万或十几万，说是借款也在情理之中。据多位基层检察官透露，公安机关的信息数据要比检察机关丰富得多，从技术和实际操作看，信息共享并没有太大难度。

　　“基层办案不同于中纪委和最高检打老虎，我们是在拍苍蝇。老虎要打，苍蝇也得拍。”一位基层检察官说。

　　“大老虎”必须严打，但检察系统反贪改革成败，可能最终还要看能否增加基层检察反贪的“拍苍蝇”能力。■