烟草增税博弈

　　一场没有硝烟的战争，围绕控烟这一主题进行了很多年。从烟盒包装的样式到烟草广告的赞助再到无烟立法的界限等，控烟派和烟草公司之间的交锋不断升级。随着消费税改革近来提上日程，主战场转移到了烟草税上。

　　在烟盒包装上印刷呈现吸烟危害的大尺寸图片、禁止烟草广告、公共场所扩大禁烟范围等，都是世界卫生组织主导的《烟草控制框架公约》（下称《公约》）所提倡的控烟手段。虽然早在2006年1月，《公约》就开始在中国生效，但上述控烟措施均受到烟草公司或明或暗的抵制。

　　近年中国的吸烟率和烟草销售额更不降反升，中国的控烟成绩在所有缔约国中，排名约第130位左右。

　　中国疾病预防控制中心原副主任杨功焕不久前就在一次研讨会上对财新记者说，“中国控烟立法滞后，措施不力”。虽然官方于2012年出台的《中国烟草控制规划（2012-2015）》提出了控烟时间表：如制定全国性的禁烟法规，并将青少年吸烟率从2010年的11.5%下降到8.5%以下，成年人吸烟率由28.1%降至25%以下等目标。但杨功焕对控烟前景颇为悲观，“前两年都毫无进展”，包括如全面禁止烟草广告、赞助和促销，以及全国性公共场所禁烟立法等方面，“都没有看到大的突破，如今时间表里只剩下一年时间”。

　　控烟脚步停滞不前，还被认为与加税加价这一公认很有效的控烟措施的雪藏不用有关。

　　杨功焕指出，在烟草行业主导出台的《中国烟草控制规划》中，恰恰对“提高烟草制品税率和价格”绝口不提。她认为，这表明中国的控烟措施，正受到烟草行业的极大阻碍。

　　就在10月15日，莫斯科举行的《公约》缔约国第六次会议上，世卫组织建议，各国烟草消费税应占烟草制品零售价（含税）的70%以上。学界普遍认为，中国的烟草税率仍处在40％到46%之间，还有大幅提高的空间。

增税契机

　　自2014年以来，财税体制改革逐渐破题。消费税的改革，有望触及作为纳税大户的烟草行业。

　　从事烟草税收研究超过20年的专家，加州大学伯克利分校卫生经济学教授胡德伟对财新记者说，在控制烟草的所有措施中，提高烟草税收和价格常被认为是最有效且行政成本最低的，烟草税收中最重要的一个税种就是消费税。

　　国家税务总局税收科学研究所政策室主任石坚在一次研讨会上介绍，“尽管烟草行业所涉及的税种品目繁多，但在烟草改革中有决定性的就两种税：消费税和增值税。”增值税面向所有行业，很难专门对烟草行业设置单一税率。而消费税则是烟草业最大税源，占烟草税收总额近六成，同时，烟草贡献的消费税，在国内消费税收入中几乎达到半数。

　　今年“两会”时，财政部部长楼继伟曾表示：“还不仅仅是从生产环节，从批发和零售环节也可以征收消费税，比如说烟草，在生产环节征收，在最终接近零售的批发环节也征收烟草消费税，我们也可以这样做。” 这被控烟界视为调整烟草消费税的信号。同期财政部的一个报告也披露，财政部去年曾布置河北省财政厅负责一个课题，其中提出，烟的课税环节为最终端的批发环节，待监管成熟后下延到零售环节。

　　有国家税务总局人士对财新记者说，当前经济形势利于增税，“控烟界持续努力，已对决策层产生很大影响。”

　　“以税控烟”试图通过提高卷烟消费税税负、拉升卷烟价格，从而减少消费量。据胡德伟的测算，烟税每包增加1元，会引导中国410万人戒烟，可挽救100万人的生命，同时政府税收增加854亿元。他的研究还认为，低收入人群更易因加税而戒烟或少吸，节省下来的开支则可增加对家庭、教育、医疗的用度，并改善其生活境况。

　　目前，全国每年的卷烟产销量超过1280亿包，但中国卷烟的零售价和税率均双双低于国际水平。中国烟草税额和不含税商品价（经营成本和利润之和）的比值仅为67%，而高收入国家则普遍接近200%，法、德两国甚至分别达到399.5%和292%，就连中等收入国家中的泰国和印度，也都超过100%。

真实税率之争

　　议定当前实际的卷烟税率有多高，关系到未来的提税空间有多大。

　　烟草部门长期以来认为，中国的卷烟税率“已经接近60%”。据其估算，2013年中国卷烟的零售总额为1.3728万亿元，而该年度的烟草行业综合税负超过8000亿元。据此，中国卷烟的综合税负已达59.5%，与世卫组织所倡导的“70%”标准相去不远。烟草部门认为，烟草行业税收负担已经很重，继续加税弊大于利。

　　但控烟界采信的税率计算方式，与烟草部门的版本相差悬殊。据世卫组织烟税模拟项目负责人、对外经贸大学教授郑榕测算，2011年全国烟制品从生产到批发环节的流转税约占零售价的46%。而胡德伟等学者也认为，当前实际税率为40%左右，这一结论与财政部财政科学研究所副所长白景明的测算结果相同。此外，国务院发展研究中心对外经济研究部部长赵晋平及其团队的研究成果，也与卫生和财税系统达成共识。赵晋平认为，“国际上关于烟草税收的中位线，所占的比重是60%-70%，这是税占整个零售价格的比重。我们现在是45%-50%，还有10到20个百分点的差距。”

　　何以控烟界和烟草部门对卷烟税率的测算会出现如此落差？胡德伟解释，烟草部门的税额计算基准是综合税负，也就是把包括消费税、增值税、所得税、城市发展及教育附加税等税收，全当作计算前述比率的分子。而国际通行的计算标准则只计入消费税。这是因为，消费税以外的其他税项，并不会直接反映到零售价上。但恰恰是零售价才最能直接影响消费者行为。

　　胡德伟告诉财新记者，烟草部门所坚持的“59.5%”和学界所测算的“40％到46%”，意义大为不同，代表着两种政策立场。他认为，前者会高估税率，后者更能体现加税的紧迫性。就是否增税，控烟界和烟草部门当局多年来隔空喊话，相持不下。在控烟派看来，提高烟草税收可获三赢，即政府获得更多税收、烟草行业增收、国民少吸烟；而烟草局则认为，加税会增加低收入吸烟者的负担，并造成烟草走私成风、政府税收流失、烟草行业出现大量失业等后患。

　　在10月22日的会议上，烟草部门亦认可，如果按照世卫组织的计算口径，众多学者测算的“40%至46%”的结果，大致符合中国烟品的实际税率。

　　其实，中国烟制品数年前就已加过一次税。自2009年5月起，中国大幅提高了卷烟消费税；而在生产环节，在对卷烟保持征收从量定额税（0.003元/支）的基础上，又分别将甲、乙两类卷烟的比例税率分别由45%和30%提高到56%和36%。同时，在批发环节还加征一道从价税，税率为5%。不过，此次调整被视为官方应对2008年金融危机之举，主要目的是增加财政收入，意不在控烟。

　　中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任姜垣透露，“就在提税第二天，烟草部门就表态要内部消化税率调整带来的成本提高，零售价不会调整”。 在2009年的调税过程中，烟草行业通过牺牲自身的利润来消化增税影响，以确保零售价不涨、销量不减，亦即所谓的“加税不加价”。现行的专卖制度使烟草部门对零售价形成了强大的控制能力，“税价不连动”的结果，让“以税控烟”的效益大打折扣。

　　因此，胡德伟强调，税收只是一种工具，控烟最关键的还是零售价格；税的增加一定要反映为价格的提高，这才是中国控烟最有效的政策。他进一步提出，烟价和税率的上调幅度也应效仿澳大利亚等国做法，与CPI挂钩，实行动态调整。而2000年到2012年间，中国人均收入的增幅还高于烟价的涨幅。胡德伟还建议，烟价还应与购买力的上升幅度挂钩。不过，这一观点未获烟草部门人士认同。

调税方案风向

　　烟草税收改革的重点即为消费税，目前控烟专家提供了多套备选方案，多着力于普调税率，消灭低价卷烟。

　　胡德伟在与石坚共同的著述中提出了一个增税的方案：首先，把当前甲、乙两类烟品的从价税税率，合并成单一税率，一律采用甲类56%的税率；同时，再大幅度地提高从量消费税，并分为三步走：先从当前的6分钱每包提高到0.5元每包，再提高到1元每包，从而缩小不同品牌间的价差，用经济杠杆把低价烟逐出市场。

　　山东省国税局局长刘景溪的方案与此大同小异。他在论述中提出，首先应提高中、低档卷烟的消费税从价税率，如乙类烟的税率水平可由当前的36%提高至50%左右，缩小高、中、低档卷烟的税负差异；同时，大幅提高从量税，可由目前的150元每箱提高至1000元每箱（一箱为250标准条，一个标准条为10标准包）。从量税的显著优点是征收管理最为便捷，并且能够压缩烟草企业通过调整价格进行税收筹划的空间，使其难以避税，还能防止消费者在不同品牌间进行消费替代。

　　胡德伟对财新记者分析，还有一种理想的做法是，改变税制，将烟草消费税定为价外税，让消费者对烟品附加的缴税额一目了然。刘景溪亦建议，可在发票上分别注明货款和消费税金，使消费者意识到购买烟草时所承担的高税负，控烟效果将更加明显。

　　控烟界人士认为，提高税率不是惟一应做之事；改革烟草消费税，还需在征收环节做文章。目前，中国烟草业的产业链分为烟叶生产、烟草加工和批发零售三大环节，分别属于农业、工业和商业领域，但各环节所承担的税额并不均衡，烟草工业的纳税额占全行业纳税总额的80%，生产环节的税负远大于批发零售环节，获取大部分利润的，却是处于批零链条的烟草公司。因此，在加税博弈中，烟草行业内部，处于生产环节的部门对批发部门早已颇有微词。财税专家认为，如果不改变当前税负分布不均的局面，一味在生产环节继续加税，则烟厂负担只会更重，势必会抵制加税。

　　不均衡的征税格局，也使得烟草税的税收集中于卷烟产区，导致当地政府财政对烟草税税收形成了高度依赖。多位学者表示，这将使地方政府的利益与烟草生产相捆绑，刺激对本地卷烟的地方性保护，也使烟草消费税的改革极易受到地方政府干预。

　　控烟界人士主张，如能在批零环节征收消费税，有益于消除地方政府为了财政利益争夺生产权、力图扩大烟厂产能及实行地方保护的内在动力。因此，胡德伟建议，要实现税价联动，最好是在零售环节进行征收，但阻碍在于零售点多，征管难度较大。次优选项则是在批发环节征收，好处是行政成本较低，可行的做法则是将批发环节的消费税率由当前的5%提高到10%。

　　曾经参与过烟草加税政策制定讨论的中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌也对财新记者表示，烟草消费税在零售环节征税的难度太大，可能性“微乎其微”，今后最有可能的政策走向，还是在批发环节加税。

沉默的大多数

　　然而，增税方案能否落实，仍涉及复杂的利益博弈。面对控烟界的质疑和各种加税方案的挑战，烟草部门不是“一个人在战斗”，同一阵线上，还站着数量庞大的烟民。不少人对加税加价反应强烈，均认为此举将增加他们的生活负担。毕竟，烟草是具有成瘾性的消费品，对于部分烟民而言更是“刚性需求”，在经济学上就表现为烟草的低消费弹性。

　　面对控烟压力，另一面烟草部门时常高举的“挡箭牌”，则是就业问题。据国家烟草专卖局官网信息，目前，中国烟草全行业职工超过50万人，另有200多万户烟农。烟草行业认为，加税加价将导致行业利润下降，失业人员增加，影响社会稳定。

　　在当前的体制下，国家烟草专卖局和中国烟草总公司其实是“一套人马两块牌子”，政府职能部门和国企的角色高度合一，被法律赋予垄断权力，是中国烟草生产和流通的惟一经营管理主体，在全产业链实行专卖制度。以高额税收对经济的贡献为口实，中国的烟草行业更为强势。专卖垄断体制下的政企合一结构，还使得烟草部门在发掘市场和控制烟害的双重使命间踌躇不定，自相矛盾。

　　据国家烟草专卖局提供数据，2013年中国烟草企业共缴纳各项税费8161.2亿元，占同年全国财政收入的比重高达6.32%。上缴利税位居各行业第一，已成为中央和地方财政的重要支柱，“就是换控烟人士来当总理，对如此大的一块蛋糕也是无法忽视的。”杨功焕说。

　　高税负的卷烟工业对部分省份的财政贡献尤其巨大，在云南，烟草税收一度占该省财政收入的70％以上，“这使得国家烟草专卖局高层被地方政府奉为座上宾，所到之处无不是省长、书记接见”，著名控烟组织新探健康发展研究中心副主任吴宜群如是说。

　　烟草专卖体制带来的丰厚税务贡献，还为烟草部门与财税部门间的谈判提供了杠杆，使对自身有利的财税政策得以形成。2009年那一轮“加税不加价”的烟草消费税调整就是典型案例。财政部财政科学研究所的梁季指出，在该次调整中，虽然高档烟和低档烟的税率均有所提高，但消费量最大的中档烟税率反而获得下调，整体效果仍不利于控烟。

　　一位熟悉控烟政策决策过程的学者告诉财新记者，即使决策层已在近期询问过相关部门，全国性的公共场所禁烟条例何时会出台，但光是去年底公布的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，从最高决策层批示到正式下发，中间还“拖了几个月，到年底才正式出台，可见背后博弈之艰难”。

　　学界普遍建议，应降低地方政府对烟草税收的依赖程度，引导其向其它产业转型，替代烟草行业的主体地位，建立起新的主体税源。同时，提高对产烟区的财政转移支付力度，并明确转移支付资金的适用范围，将其专项用于公共卫生方面，以此约束地方政府发展烟草生产的冲动。

　　中央财经大学教授高松分析，控烟所导致烟草部门的就业减少，很容易能被觉察；但非烟草行业的就业增加，由于其覆盖面广，则难以明确衡量。对烟草部门而言，控烟或将带来切身的阵痛；而从国民健康角度论，控烟的益处长远但不易观察。这将使数量庞大的受益民众，成为沉默的群体，最终使激烈抗拒控烟的烟草部门利益，凌驾于缺乏代言角色的公众利益之上。

　　吸烟对健康的损害长远，控烟的收益回报漫长，甚至远远超出单届领导人的任期。改革力度和阵痛规模的权衡，也成为摆在决策层面前的难题。因此，当被问及烟草消费税是否能在几年内调整到世卫组织倡导的水平时，胡德伟并不乐观，直言“太难了”。

　　北京师范大学社会发展与公共政策学院教授张秀兰则强调：“政府应有与烟草行业切割的勇气，认真履行公约，提高烟草税率，只有这样才能在国际上真正树立大国形象。”■

　　财新记者邢昀对此文亦有贡献