多边开发银行的机会和风险

　　在市场、能源资源和投资对外深度融合的背景下，中国以更主动的姿态参与多边开发银行，甚至倡议并主导新机构的筹建，如金砖国家开发银行和亚洲基础设施投资银行。

　　这两家机构与现有多边开发银行的不同在于，都由新兴经济体主导；且在较短时间内取得关键性进展。

　　11月25日，印度尼西亚签订备忘录。至此，已有包括中国、印度、新加坡等在内的22个意向创始成员国签署《筹建亚投行备忘录》。此时距离国家主席习近平2013年10月在印尼访问期间正式提出倡议，仅一年有余。按目前的工作计划，预计各国将在2015年完成章程谈判和签署，使亚投行2015年底前投入运作。

　　今年7月15日，中国、巴西、俄罗斯、印度和南非五国领导人在第六次金砖国家领导人会晤上，正式签订协议成立金砖国家开发银行（下称金砖银行）。从2012年3月在金砖国家新德里峰会上提出筹办联合开发银行的计划，到金砖银行正式签约，只花了两年多时间。

　　金砖银行的总部所在地确定在上海市后，地方政府成立服务保障小组，上海市常务副市长屠光绍出任该服务保障小组组长。他透露，上海将提供总部办公大楼，在法律地位方面的一些豁免和特权安排，以及税收安排、环境、通信设施、人力资源、教育医疗设施等方面的服务便利。亚投行的总部所在地则确定在北京，设址就在北京金融大街政协礼堂附近。

　　金砖银行和亚投行的设立，意在满足相关经济体的基础设施投融资需求，也被视为新兴经济体主动推动全球经济治理格局变革的尝试。这两家新多边银行的正式运营可期，但其制度设计是否成功，则需更长久的实践检验。

　　表面看来，基础设施领域似乎资金匮乏，但在多位该领域的实践者和研究者看来，关键是缺乏资金进入基础设施领域的恰当渠道和机制，是钱以外的问题，包括通过新机构恰当的治理结构安排，消弭不同国家间的分歧，整合各国的资金、技术等优势，提高投资效率，并保障投资安全收回。

　　“如果金砖银行成立后，不能想办法解决钱以外的阻碍因素，也很难真正成功。”清华大学经济管理学院中国-拉丁美洲管理研究中心主任陈涛涛说。

　　复旦大学国际关系与公共事务学院金砖国家研究中心副教授朱杰进告诉财新记者，如果金砖银行在基础设施投融资制度的创新，真能够在实践中被证明有效，对整个国际发展融资体系的改革将是巨大的推动。

治理结构安排

　　目前，金砖银行和亚投行都已经进入建章立制阶段，包括出资比例、投票权分配、执行董事会设置、高管人员安排等在内的治理结构细节，将在未来一年左右敲定。

　　出资比例方面，亚投行的法定资本为1000亿美元，初始认缴资本500亿美元，实缴资本是认缴资本的20%。各意向创始成员国将以GDP衡量的经济权重作为各国股份分配的基础，因此，中国将持有最大股份。不过，财政部部长楼继伟说，并不刻意寻求“一股独大”，随着亚投行成员的增多，中国占股比例会相应下降。

　　金砖银行法定资本1000亿美元，初始认缴资本500亿美元，由创始成员国平等出资。五国出资和所占股份不与各国GDP比重直接挂钩，可谓多边金融机构治理结构的一种创新。

　　11月6日，财政部副部长朱光耀在“金砖国家经济智库论坛”上说，平分股权这样的治理结构设置，是国际关系民主化在金融领域的尝试，会对全球治理体制的改革产生巨大影响。

　　多边开发银行的一个现成模板是世界银行，能否在汲取世行经验的同时，走市场化运营之路，为外界所关注。

　　世界银行目前的治理结构中，执行董事会由25名成员组成，最大的五个股东国（美国、日本、德国、法国和英国）各任命一名执行董事，中国、俄罗斯联邦和沙特阿拉伯任命各自的执行董事，其余执行董事由其他成员国选出。这25名执行董事通常每周开两次会，监督管理世行的业务，包括批准贷款和担保项目、新的方针政策、行政预算、国别援助战略及借款和财政决策。这意味着世行日常运营中的每一笔贷款、每一件大事都要通过执董会，成本高、效率低。

　　朱杰进认为，世行的25名执行董事由各成员国任命，必然代表各自国家的利益，因此也有政治化的色彩存在。

　　因此，金砖银行和亚投行若要做到市场化运营，执行董事会的设计是关键。这也是金砖银行和亚投行筹建谈判磋商中的核心，甚至是部分国家考虑是否参与新机构的决定性因素。

　　朱杰进指出，从金砖银行的协议看，正在朝设立非常驻执董会的方向努力，利用技术进步，可能半年或一个季度开一次会，日常运营事务的决定权应归于行长和高管。随之未来的问题是，如何保证行长和高管是从市场化角度作出决策，这就需要制度设计。现在有提议是，建立投资委员会或信贷与投资委员会，尽可能强调专业性和技术性，淡化政治色彩。

　　亚投行中方筹建工作组组长金立群认为，设立非常驻董事会，负责银行的发展战略、贷款政策和标准等重大事项，管理层根据既定规则来审批项目，超越权限或违规操作可以依照规定解聘管理层有关人员，符合股东国和借款国的最大利益。

投融资机制待创新

　　目前的共识是，在全球范围内基础设施投资并不缺钱，缺的是吸引资金参与的平台和投融资体制。金砖银行和亚投行等新设多边开发银行若想到达预期效果并扩大影响力，除了治理结构，还应该关注投融资体制创新。

　　中国社科院世经所国际政治经济学研究室主任冯维江认为，基础设施投资方面，核心问题是怎么建立制度或评估标准，来确定项目的可行性。

　　朱光耀表示首批基建项目由各国先行考察提出。但国家开发银行一位从事海外业务的人士告诉财新记者，在过往实践中，一些发展中国家提出重大项目后，其可行性研究非常粗浅，很难描述其可行性和重要性。如果要用商业性机构的贷款，很难通过。

　　“有些国家提出一个项目规划，长期搁置没有实施，之后技术进步、材料更新，又没有新的规划来衔接。所以，有关国家要尽早做基础设施方面的研究，提出合理的规划。而且，建议金砖银行也要尽早参与，以便于指导下一步操作。”上述国开行海外业务人士认为，金砖银行可以不在政治方面设立严格的条件，但应该在项目准入方面设定严格条件。

　　财新记者获悉，亚投行从今年初开始的筹建过程中，就已经着手项目储备，中国方面，初期主要是参考政策性银行海外投资的项目储备库。

　　投资方面，亚投行除了向主权国家提供主权贷款，还考虑引入公私合作伙伴关系（PPP）模式，吸引主权财富基金、养老金以及私营部门等社会资本投资基础设施。不过，一位接近亚投行筹备组的人士说，考虑到PPP模式风险相对更大，刚开始主要还是通过主权贷款投资。

　　融资机制方面，除了各成员国政府提供资本金，金砖银行和亚投行都要考虑在国际金融市场上融资，以获得长期可持续的发展。

　　今年6月底，财政部国际司司长邹加怡在博鳌亚洲论坛“亚洲基础设施互联互通投融资研讨会”上说，亚投行将发行债券，不仅在区域内债券市场，未来还将在全球市场发债。考虑到发债要有市场评级和累积的历史信用记录，所以，亚投行一开始可能不是大的发行人，而是先积累一些资本，但未来将是非常活跃的债券发行人。

　　未来的债务成本到底有多高，被市场人士认为存在天然的缺陷。在国际市场发债，很重要的前提是保持高信用等级，以降低融资成本。目前，世界银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、非洲开发银行均为AAA级。

　　目前亚投行21个首批创始成员国中，仅新加坡的主权信用评级为AAA，其他国家的信用评级都在B级，基本和垃圾债的评级接近。这意味融资成本很高，会给金融机构的商业运作带来很大融资成本压力。

　　不过，也有专家表示，在多边开发银行的评级框架中，股东信用等级对多边开发银行评级的影响，并不是简单的线性关系。多边开发银行的信用评级还需要考虑业务的政策重要性、治理结构、资本充足性、资金来源、实缴比例、项目风险、出现问题时股东追加资金的势力和愿望等多个因素。

风险和挑战

　　新兴市场的基础设施资金缺口较大，而中国巨额外汇储备和大量过剩产能需要寻找出路，且有丰富的国内基础设施投资经验，看起来是供需契合的两全其美之事。

　　然而，考虑到新兴市场国家政治、经济、文化和法律环境的复杂性，海外基础设施投资的风险不可轻视。

　　德意志银行全球策略师桑杰夫·桑亚尔（Sanjeev Sanyal）发布的报告指出，在庞大并且长期的经常账户盈余驱动下，未来中国的角色，将由“世界工厂”转换成“世界投资人”。其他发展中国家虽然迫切需要基础设施上的投资，但是，考虑到其机构办事效率和能力的局限性，投资发展中国家仍然需要谨慎思考。

　　中国对外贸易500强企业俱乐部执行理事长赵言告诉财新记者，中国企业“走出去”起步晚、经验不足，大多数中国企业对国际化过程中可能产生的风险虽有意识，但防范措施不力，尤其是政治风险与法律风险，已成为中国企业国际化面临的主要风险。

　　11月初，中国铁建等国际联合体在中标墨西哥全长210公里的高速铁路项目，仅仅三天后，墨西哥官方就宣布取消招标结果。这一最新案例，或许恰能说明中国基建“走出去”战略未必如想象中一路坦途。

　　对此，朱杰进的建议是本土化，“可以跟本土的开发银行对接、联合融资，因为很多本土的情况外来投资者不知道。此外，还要对接每个国家的发展规划。”

　　在这方面，世行多年实践建立的标准可为金砖银行和亚投行借鉴。不过，世行的贷款条件一般被认为比较严格。中国主导的多边开发银行面临的质疑则与之相反，许多发达国家担心中国难以遵守国际标准。澳大利亚曾提出，加入亚投行的一个条件是“保证透明度和管理规则，符合全球管理标准”。

　　此外，面临更多争议的是，新设多边开发银行、尤其是中国主导的亚投行，是否会在竞争中降低保障条款，包括环保、劳工、移民、采购等政策。

　　亚洲开发银行的三大保障政策，包括《非自愿移民政策》《原住民政策》和《环境政策》，其目的是尽可能避免、缓解发展项目使第三者或弱势群体进一步被边缘化的环境影响和社会影响。

　　因此，亚投行可能面临的问题是，如何在让发展中国家“更灵活”地获得贷款和坚持高标准之间平衡。

　　朱杰进认为，世行贷款条件严苛也有必要性。否则，怎么保障贷款回收？尤其是面向一些小国时，如果无条件提供贷款，最后无法偿还怎么办？新的多边开发银行不能拿贷款当政治筹码，但贷款肯定要有标准，包括环评、采购、经济效益等的评估。

　　对此，楼继伟在备忘录签署后回应称，亚投行将充分尊重和借鉴现有多边开发银行的有关标准和好的做法，制定严格并切实可行的高标准保障条款。当然，现有多边开发银行正在对其保障政策中过于繁琐、不切实际及与业务关联度不高的一些做法进行改进，亚投行将避免重复这些问题，以降低成本和提高运营效率。■

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