一场4000万人走向3亿人的制度并轨终于揭幕，有人欢喜有人愁。

　　几届政府均最终搁置的养老保险并轨话题，2014年屡掀高潮。最早是十八届三中全会《决定》中有言在先，要“推进机关事业单位养老保险制度改革”，紧接着总理在全国“两会”上政府工作报告中明确提出“改革机关事业单位养老保险制度”，人社部门随后也反复确认2014年年底之前必然出台方案。期间虽然社会人士一度担忧方案难产，但终于在2014年末有了初步的结果。

　　根据新华社披露的第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议2014年12月23日审议的“国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告”中少量内容，以及副总理马凯的表态，改革进展已经明确：人社部等部门拟订了养老并轨的改革方案，并已经由国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。

　　这是一项牵涉面颇广的改革。全国公务员近几年持续增长。国家公务员局网站数据显示，至2013年底，人数超过717万人。而据国务院法制办、中央组织部、人力资源和社会保障部负责人2014年5月15日就新颁布的《事业单位人事管理条例》答记者问时的表示，中国共有事业单位111万个，事业编制3153万人。

　　财新记者了解到，目前人力资源和社会保障部养老司等具体操作部门正在紧锣密鼓根据方案赶写操作性的文件并最后斟酌。一位接近人社部的官员确认，“很快就会公布”。

　　这个从2014年初便开始屡屡吹风的方案，至今一双靴子已经落地了一只。文件尚未见分晓，一些城市提前退休的风潮早已闻风而动。全国共有200多万“事业编”的医生和总数高达1700万的教师，分别均属受改革影响最大的群体之一。南方某三甲医院执业的一位医生告诉财新记者，一位“老领导”因此竟然提前办了退休。学校教师也未能免俗。各地都传来消息，部分大学频现突击办理提前退休的教职员工。

　　早在数月前，国家行政学院公共行政教研室主任竹立家就公开对媒体披露，2014年7月1日，以立法的形式明确了事业单位及其工作人员将实施社会养老保险制度的国务院《事业单位人事管理条例》颁布实施后，他曾经做过调研，发现在某些地方已经出现了老医生、老教授等事业单位工作人员“扎堆儿申请提前退休”的现象。

　　正是对改革后退休待遇降低的恐惧，触发了上述提前退休风潮。喧嚣的背后，是横亘在机关事业单位人员和企业职工之间野蛮生长了20多年的一道养老待遇鸿沟。

　　20多年前，中国启动养老制度转轨，企业职工实施养老保险制度，单位和个人缴费额度高，所获待遇低，有些地区只能达到职工退休前待遇的30%，最高也难超过60%；机关和部分参公编制的事业单位仍沿用旧制度，由财政出资养人，养老金可达退休前工资的80%-90%。两大人群养老待遇的绝对值也由此渐行渐远，日渐悬殊。收入分配制度巨大的差异，引发社会各界人士日益强烈的不满情绪，频以实际行动不断呼唤制度的公平。

　　“养命钱”的多寡，无人不敏感。改革即将落地的消息在2015年来临前最后几日披露，及时回应了社会对此项改革能否如期推进的关切。一方面说明新一届政府改革的决心已定，坚决要兑现承诺；另一方面，此项改革方案直至高层审批通过也并未经过公开征求意见等社会讨论步骤，方案至此也仅披露了寥寥数语，传达出的信号也能让人窥见改革复杂性之一斑。

　　从目前上述人大常委会对外披露的信息来看，“从制度和机制上化解‘双轨制’矛盾”，显然是此轮养老制度并轨的核心目标。为此，可以预料，各级财政和社保部门即将面临复杂的算账，巨大的对价必然要财政埋单，方能保证改革平稳进行。而整个改革过程能否秉持公平、公正、透明的原则，又兼顾各方利益妥善协调，这将决定最终并轨的成败。

　　更为重要的是，养老并轨也仅仅是新一届政府治下重新反思和梳理现有养老制度庞大工程其中的一项。上世纪90年代以来，中国建立并不断完善了覆盖城乡的现代社会保险体系，除了覆盖人数最多的城镇企业职工养老保险制度，还有面向农村的新型农村社会养老保险（新农保）和面向城镇非就业人士的城镇居民养老保险（城居保）。2014年2月，国务院发文将新农保和城居保合二为一。据人社部公布的截至2014年10月的数据，这两项制度覆盖人群总数达到8.3亿人，前者为3.3亿人，后者近5亿人。为了抵御日趋严重的老龄化风险，维护制度的可持续性和公平性，碎片化的制度未来将进一步整合，并全面纳入新的顶层设计改革。

　　据财新记者了解，随着城镇企业职工养老保险制度的收入增幅逐渐下降，支出增速和收入增速的差距不断扩大，中国的养老制度可持续性和公平性所遭遇的挑战前所未有。将徘徊在养老保险大门之外的机关和事业单位顺利并入新制度，方能力保改革的全盘布局。

　　阻力何来

　　机关事业单位能否建立和企业职工群体衔接一致的养老保险制度，这已经成为公众衡量政府对公共事务治理能力的一把分量日益沉重的标尺。

　　谈及此轮改革为何能够如期出台方案，前述接近人社部的官员表示，关键是“中央决心大”。

　　目前披露的改革要点，乃所谓“一个统一、五个同步”，这并不出乎观察者的意料。“一个统一”，即党政机关和事业单位同步建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

　　中国政法大学法和经济学研究中心教授、长期关注养老金制度改革的青年学者胡继晔对此表示赞赏。他对财新记者说，从国际范围看，各国公务员和企业养老保险制度走向并轨是大势所趋，中国亦不例外。改革着眼将来，有利于整个社会保险体系的公平可持续发展。

　　中国的养老保险制度正式转轨始于上个世纪90年代初。随着中国特色的市场经济制度的建立，所有制形式和用人机制日渐多元化，城镇的企业养老等福利由公有单位包办转向社会统筹。制度设计之初，为了应对日后呼啸而来的老龄化浪潮，中国设计了“统账结合”的养老保险制度。企业缴费进入统筹基金，实行以工作一代的缴费支付退休者养老金的“现收现付”制度；个人缴费形成“个人账户”，试图以“基金积累制”实现基金保值增值，个人当期投资应对未来自身养老所需。这套制度虽然也打上了中国特色的烙印，但是仍然可纳入与国际接轨的现代养老制度范畴，以社会互助共济和公平公正为核心原则和追求目标。

　　然而，机关事业单位因待遇落差等问题抵制改革，养老制度并未同步转轨。双轨制由此铸成，至今两个人群的养老待遇差距逐年扩大，“付出”与“受益”的对比十分悬殊。高达收入20%的单位缴费和8%的个人缴费额度下，企业职工养老待遇计发标准却十分偏低，难望机关事业单位待遇之项背。虽然连续十年上调城镇企业职工养老金发放标准，至今平均水平不过2000余元。

　　根据《中国劳动统计年鉴》，2005年企业职工养老保险金月平均为732.46元，事业单位人员为1367.42元，机关人员则是1531.74元。到2011年，机关事业单位人员的离退休金每年已经达到2.61万元，企业人员仅为1.81万元。根据2012年全国公共财政支出决算表，当年国家财政为行政事业单位离退休人员支付的退休金达到2848亿元。机关事业单位养老制度已被视为特权，也难以避免地埋下了社会矛盾的隐患。

　　据人大财经委调研组在中国人大网的问卷调查，49%的被调查者对机关事业单位职工退休金与企业职工养老金差距大表示不满。在调研中，各地也反映双轨制是当前社保制度不公平方面的突出问题。而制度的不一致，也阻碍了人力资源在体制内外的流动，例如舆论高度关注的新医改，即因为体制内外福利待遇差别悬殊，使得医生向社会机构流动时顾虑重重，公立大医院对人力资源的垄断难以打破。

　　同时，双轨制的存在本身也更进一步加大了未来改革的难度。据清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥携课题组测算，2010年中国机关事业单位退休金年支出总成本约为2000亿元，2020年约为7000亿元，2035年约为2.7万亿元。这尚不包括养老金并轨后事业单位员工视同工龄等转制成本。越晚推进改革，改革成本越高，难度越大。

　　也正因为两套待遇悬殊的制度背后巨大的利差，几届政府意欲推动全国性的改革都无功而返，要么方案刚提上日程便被搁置，要么便是试点搁浅。2014年12月23日，人大财经委向人大常委会所做的“关于统筹推进城乡社会保障体系建设情况的调研报告”中也指出，虽然后来一些地方开展了机关事业单位养老金改革试点，但多数仅是在形式上缴纳社保费，体制机制没有根本改变。据财新记者了解，主要表现在待遇的发放方面，仍和旧制度完全一致。

　　改革不畅的一个最根本原因，在于公务员始终未被推上改革的前台。不少学者分析曰“难在政策制定者需要对自己开刀”，公务员不动，则事业单位效仿攀比，更有理由搁置改革。党政机关和部分事业单位成为阻碍养老保险制度全覆盖最坚硬的堡垒。2014年11月，黑龙江多地爆发教师罢课事件，也与事业单位养老保险改革试点单兵突进所带来的后遗症有关。作为改革对象的教师待遇和未改革地区形成明显的落差，加之当地财政收入并不充沛，更加放大了差距和不满。

　　例如，在最初事发的肇东市，自2006年起作为当地启动的先行改革试点，要求教师等群体自行缴纳一定比例的养老保险费。一名当地教师当时对财新记者表示，肇东教师的月平均工资相较周边的贫困县还要低近千元。从2007年开始工资改革后，周边县市已经多次提升了教师的工资水平，而肇东只在2013年提过一次，频率和幅度都不及。肇东教师还要同时支付过百元的养老保险费，更显得负担沉重。在全国多数地区并未实行养老缴费的前提下，他们备感待遇不公。

　　胡继晔表示，改革方案最大的亮点之一，就是将党政机关公务员也纳入社保体系，力图彻底消除“双轨制”。“之前事业单位养老金并轨问题已经阻力重重，这次连同公务员也一起改革，令人惊喜。”

　　养老制度并轨改革牵一发而动全身。新一轮机关事业单位养老并轨方案，要求党政机关和事业单位一起改、全国一起同步推进，同时建立制度弥合公务员和医生、教师们等群体的待遇落差，这即是在总结以往失败经验基础上，为了打破改革阻力采取的必要之举。

　　改革代价

　　改革的起点高，但方案的设计和未来的落实仍有重重风险。能否成功完成终点冲刺，前景很难预料。

　　事实上，改革的原则在社保界已形成一定共识。简言之，其中要点之一即机制上向企业职工养老保险制度看齐。据财新记者了解，新制度的费率已经明确，将参照企业职工养老保险，单位支付工资收入的20%，个人则支付8%。

　　未来的待遇发放则考虑人群特点和改革的难度，仍要参照以往的标准，安排职业年金和工资制度的调整作为保障，避免因待遇下降而产生波动。而财新记者了解到，待遇的计发也会安排过渡方案。一位人社部门参与方案设计的人士表示，既然要推动改革，就必然要保证前后待遇的衔接和平衡，目前方案已经做出要求。他强调说，文件出台后，办理提前退休的人届时可“别后悔”。

　　企业职工养老保险制度之所以和机关事业单位养老待遇形成巨大差距，和政府未能在制度建立之初偿还当时进入制度的“老人”和“中人”保险费的历史欠账有关。“老人”指的是转轨时已经退休的人，“中人”则为转轨时尚未退休的工作者。他们要么从未缴费，要么仅能完成部分缴费，但最终的养老金，却要由当代工作者支付。为了弥补财务上的亏欠，公有制之下的企业和企业的所有人－政府，都应当注入相应的资金进入养老保险统筹账户。但这笔债务至今未能偿付，当期养老统筹账户缴费所得不足以支付“老人”和“中人”的养老金，各地政府纷纷挪用个人账户资金应付一时之需。即便如此，据财新记者了解，至今仍有多个省份需要借助财政补贴“保发放”。

　　2014年6月，中国社会科学院世界社保研究中心的魏吉漳博士对历史债务做出测算，结果显示，以2012年位基准，社会统筹账户的隐性债务为83.6万亿元，个人账户隐性债务为2.6万亿元，合计86.2万亿元，是2012年GDP的1.66倍。虽然多个学术团队分别有不同的测算结果，但规模均十分可观。

　　因此，机关事业单位养老并轨，未来同样采取“统账结合”模式，由单位和个人共同缴费决定未来待遇，首先要面对的问题是解决历史欠账的偿付。

　　目前，对于机关事业单位并轨的欠账额度有不同估算。上海金融与法律研究院研究员聂日明的观点曾被不少媒体引述，即改革的最大难点是“中人”，改革前的工龄作为“视同缴费年限”，以2013年的静态数据，不考虑价格变动，测算转轨形成的潜在窟窿约数万亿元，其中事业单位“中人”成本约3.7万亿元，机关单位“中人”成本约4.5万亿元。“钱从哪来”的忧虑引发舆论热议。

　　据财新记者了解，目前涉及改革的确有几块具体开支需要落实。除了新增工资收入20%的单位缴费需要明确来源，还有两个“大头”。其一是“老人”的养老金发放，以前主要由财政和国有单位支付，改革后有望实行“新人新办法，老人老办法”，不会悉数纳入社会保险制度，避免增加基金负担。

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　　其二是“中人”的转制成本，这也是改革的重中之重。其中又分为两类。一类即是“中人”进入制度的“视同缴费”对应的资金缺口，额度多大，是一次性注资还是随着“中人”陆续退休而分批注入，目前尚未披露。第二类是弥合“中人”和“老人”待遇差别而进行的工资调整，包括职业年金制度的建立等所需花费，这都需要一次性注入启动资金。

　　实际上，随着《事业单位人事管理条例》的颁布，决策者已经明确事业单位的薪酬制度将和养老制度联动改革，实施绩效工资制度，并建立正常的待遇调整机制。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，明确将在职务之外开辟基层公务员职级晋升通道。中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南曾表示，不能简单把事业单位工资的调整等同于薪酬的普调，而是重在建机制。他还对财新记者分析，此次县级以下公务员职务职级并行制度的改革，将改变以往基本依据官职定公务员社会地位和待遇的职业发展通道，使许多在基层数十年尽职尽责工作的非当“长”的公务员，也能得到职级提升，获得社会地位和相应待遇的提高，以调动工作积极性。显然，因养老保险并轨后，尚须个人支付相当于工资8%的保险费，若保证改革对象的绝对待遇不下降，则上述两项改革将和养老并轨配套衔接，薪酬待遇的调整，也是必然结果。但相应的开支细目，目前也尚未明了。

　　据财新记者了解，一些地方颇有积极性，已经准备先行一步。而部分财力充足的省市为了“做大收入基数”，甚至试图为公职单位突击发放不同名目的奖金，个别地区“明年工资翻番”的传言不绝于耳。此时此刻，也不乏“等米下锅”的贫困地区，寄望于中央的转移支付来撬动改革。

　　最敏感的时刻

　　据财新记者了解，方案研讨过程中，曾初步确定从2014年10月1日起实行新老划断。若如此，在不考虑延长退休年龄因素的前提下，约至2054年前后方能把“老人”和“中人”全部的历史债务消化完毕。不过，最终的改革时点仍在斟酌中。

　　目前，参与方案设计的人士对财新记者分析，补偿“中人”“老人”历史债务的支出总额虽大，但不用一步到位进行清偿，额度分解到不同年份渐次支付，财政一次性的启动成本等短期负担尚可应付。

　　至于此次机关事业单位养老金的计发办法，则“中人”和“新人”的模式将参照企业职工养老保险制度，目前仍实行基础养老金加个人账户养老金模式。为此，目前考虑增发过渡养老金，再加上职业年金的部分，总体待遇向并轨前看齐，据悉替代率也有意按照退休前工资的80%-90%的水平来进行测算。

　　对并轨后相比仍较高的待遇水平，胡继晔表示可以理解。他认为，既然改革的重点是建立机制，就不必要求机关事业单位养老金待遇和企业职工待遇绝对一致，否则改革难以推动，未来代价更大。

　　可以预料，并轨前的算账是一个艰难而庞大的工程。

　　理论上，统筹基金的规模越大，覆盖面越广，基金的互助共济和抗风险能力就越强。但是，机关事业单位养老保险和企业职工养老保险是否并入同一个账户，目前并不明确。如果并账运行，则因二者的待遇差别，更应该谨慎测算初试“视同缴费”的资金欠账，及时足额注资，甚至在安排计发制度时，要设置安全闸，避免让基数更大但待遇更低的企业职工养老基金反哺公务员等人群的待遇发放，引发新的不公。

　　对此，主管社会保险的人社部副部长胡晓义曾公开解释，所谓并轨，并非简单把机关事业单位退休制度并入企业养老保险制度，“而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消双轨制”。但即便是单独建账运行，“五个同步”之下，也需要全国各地地方财政一次性付出真金白银。倘若遇到筹措压力，则地方难有动力推进改革。尤其是财政收入紧张的地区，改革的推进更加受制于财务约束，如果中央政府不能提供有效担保，则并轨转制的可持续性堪忧。

　　更有甚者，如果资金不足，机关事业单位养老保险制度是否还需要先行做实个人账户？这一问题仍然未获答案，决策者内部仍有分歧。

　　为了填补前述“挪用”亏空，辽宁2001年率先启动并在2008年扩大到13个省份，由财政注资做小做实个人账户，目前已因地方财力不逮而陷入胶着。在12月28日的“中国社会科学院社会保障国际论坛2014暨《中国养老金发展报告2014》发布式——‘三中全会的理论突破与名义账户研讨会’”上，一个数据颇受关注：个人账户空账规模2007年为1.1万亿元，2013年底增加到3.1万亿元，而做实账户的资金额度仅从790亿元提高到了4154亿元。这更激发学界对于养老保险模式重新建构顶层设计的讨论。

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文，多年呼吁中国应效仿瑞典模式，建立名义账户制，即并不对应实账，但仍按照类似个人账户的模式进行缴费和发放待遇的制度，鼓励多缴多得。

　　他在2014年12月28日的会议上再三强调，中国现在应当尽快转向名义账户制转型。他描述的是一个参保人能够根据自己的缴费清晰预知未来收益的制度，期望未来借此重点加强养老保险制度的激励机制，重塑社会的信心。

　　不过，在上述会议上，财政部部长楼继伟也坦承，原本希望通过机关事业单位的小账户来实行名义账户制，引领更深层的全局性改革，但一时很难实现。

　　可即便机关事业单位未来能够做实个人账户，这笔原计划通过自身保值增值来抵御未来养老风险的资金，目前仍无更好的保值增值渠道，企业职工养老保险做实的个人账户资金，正面临着不断的贬值。

　　郑秉文团队在会上发布《中国养老金发展报告2014》指出，当下正是中国养老保障制度全面深化改革最困难和最敏感的时期。在过去的十年里，中国养老金每年上调10%，从未间断，全国人均退休金已从2005年的每月714元提高到2014年的2100元。这也是财政补贴最多和增长最快的十年，从2005年的544亿元增加到2013年的3019亿元。新合并的城乡居保也并非严格意义上的社会保险制度，主要依靠财政补贴维持运转。报告称，社会心理预期不断提高已令任何改革都处于十分被动的局面。

　　另一方面，现有养老保险的可持续性令人担忧，多个关键性问题难以回避。例如，随着“人口红利”的逐渐消失，目前纳入更多参保人来扩大基金基数的扩面潜力越来越困难，更加上多缴多得的原则并未真正建立，十年间反而弱化了缴费和待遇挂钩的机制。与会专家纷纷指出，目前中国养老保险制度的收入能力不容乐观。

　　“连续十年调，不管你的个人账户累计多少，就抹平了原有的缴费多少的待遇上的差别。个人账户的激励机制弱化了。但是不调也不行。因为机关事业单位退休人员的待遇也在增加，物价也在上涨，所以这个机制形成了一个矛盾。” 人社部社会保险管理中心主任唐霁松在上述会议上说。

　　2013年，城镇职工养老保险征缴收入增长13.1%，而当年养老金给付支出增长19.7%。
郑秉文认为，中国养老保障制度正处于制度参数调整、制度结构改革、各子制度必须尽快建立的三项任务叠加的巨大压力之中。

　　诸多问题有待解答，能否通过改革对中国养老制度的原罪进行救赎，从而破旧立新，避免重蹈失败覆辙，仍是当前最大挑战。

　　据财新记者了解，此番养老并轨改革方案酝酿出台的同时，计划中的养老保险制度顶层设计方案仍有待进一步取得共识，尚不能同步推出，而这又必然制约当前的养老并轨改革。

　　从企业职工养老保险制度转轨至今，时间已经走向第三个十年。改革方案仍在反复地权衡和推敲当中，中央政府的原则性方案公布之后，地方政府的配套细则的出台将面临真正的问题。能否公平公开公正地把账算清，令全社会参与改革的方案建设和监督过程，避免道德风险，也是决定最终成败的关键因素。本届政府对改革诉求的回应值得嘉许，但无论最终采取何种方案，如不能解开制度矛盾的死结，未来改革的历程注定不会一帆风顺。■

　　财新记者孙文婧、蓝方、薛健聪，实习记者刘佳英对此文亦有贡献