国开行回归开发性金融机构

　　历经八年，国家开发银行（下称国开行）的转型终于落下帷幕。

　　财新记者从多个渠道获悉，近期的国务院常务会议上已经通过了国开行转型的最终方案，将国开行定位为开发性金融机构，享受政策性银行政策。这正是国开行前任董事长陈元一直谋求的方向。

　　国开行现任董事长胡怀邦1月21日在该行2015年度工作会议上表示，多年来，国开行推进开发性金融实践，以中长期投融资服务国家战略取得显著成效，得到了党中央、国务院、有关部委及社会各界的充分肯定。

　　2008年12月银监会宣布国开行转型为商业银行。目前，旗下拥有国开证券、国开金融等多个金融牌照子公司的国开行本已搭建了全能银行架构，总资产突破10万亿元。但国开行前景一直是个问题，比如国开债的债信评级、国开行战略定位等，有待明确。如何深化国开行改革，如何规范和完善政策性银行改革，亦为深化金融改革的重要课题之一。

　　“划分业务类型对日常经营没用。在日常业务经营中很难区分商业性业务和开发性业务、政策性业务的边界。是不是商业性业务就不能有政策性补贴了？比如中小企业贷款？”一位国开行人士表示，“以往的业务在目前开发性金融框架下，都有一个再创新的过程，还有很多问题需要不断探索解决”。

债信等级

　　“是否需要国开行这样一个开发性的金融机构？如果需要，就应提供相应政策支持，包括债信等级、风险权重、授信集中度、投资集中度等。”一位国开行人士曾对财新记者表示。

　　自2008年至今的商业化转型过渡期，国开债不再享有国家主权信用等级，而是以延期的方式暂定风险权重为零，视同政策性金融债。政策的不确定使得国开行的发债成本比转型之前上升了至少50个基点，特别是在近年利率市场化的冲击下，国开债收益率最高曾攀升到6%，大大高于往年4%的平均收益率，而且时常不得不一再推迟发债计划。国开债对商业银行的吸引力逐渐降低。

　　以“债券立行”的国开行，发债是其长期依赖的惟一资金来源。资金来源如果无法保证，必将影响国开行的可持续发展。

　　财新记者获悉，国开债的债信等级将恢复为国家主权信用，即风险权重为零。国开行业务将分为三类，即政策性业务、开发性业务和商业性业务，并借鉴德国复兴信贷银行（KFW）的模式，成立单独的商业子公司运营国开行商业性业务。

　　此次转型最终使得国开行回归为政策性银行，债信享有国家主权信用，可谓国开行的一大利好。“发债成本是国开行创立的开发性金融的核心，只有可以筹集到低成本的资金，国开行才可以给予国家战略重点项目或战略企业相对市场便宜的资金。”一位国开行人士告诉财新记者。

开发性金融何解

　　来自国开行的数据显示，截至2014年底，国开行资产总额突破10万亿元，全年实现净利润884亿元，年末不良贷款率0.63%，连续39个季度保持在1%以内，资产质量保持同业领先水平。国开行已成为第六大行。

　　目前，国开行成为中国最大的保障房建设银行、最大的助学贷款银行、最大的对外投融资合作银行，在水利建设、中小企业、应急贷款等领域也是主力银行。不过，政策性、开发性、商业性三种业务的边界如何划分始终不清晰。

　　在国务院有关文件中，对开发性金融的描述为，“开发性金融是政策性金融的高级阶段，是结合当前中国实际情况，具有中国特色的金融形态。”但该文件并未界定何为开发性金融。

　　“国开行首创的开发性金融虽然已有框架，但制度设计还比较模糊，一个核心问题是没有回答何为商业性业务和政策性业务？这两类业务显然涉及不同的政策。”一位国开行人士坦承。

　　开发性金融机构在国际上属于单独的一类机构，有专门的立法和运行模式，比如德国KFW、美国进出口银行和世界银行等。开发性金融的作用就是弥补市场不足，或先进入某个领域、行业发挥其示范作用，以一种创新机制成功促进融资，待市场培育相对成熟，主动退出市场，不与商业性机构竞争。至于政策性金融机构这一说法属于中国特色。对于开发性金融机构和政策性金融机构的定义，在中国始终模糊。

　　虽然在国务院以及监管部门的推动下，国开行于2007年开始启动商业化转型，但是其政策性业务性质并未改变，甚至政策特征更加明显，特别是经济复苏期间，国开行更强化了其政策性业务。

　　2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确表示，推进政策性金融机构改革。中国发展阶段决定了当前和未来一段时间仍有政策性金融的需求。改革开放30多年来，中国城镇化率从17.9%提升到52.57%，国开行的政策性资金支持发挥了主要作用。

　　因此业界一直呼吁，中国目前阶段仍然需要国开行发挥中长期政策性金融机构的作用。这也是国开行转型进退维谷的主要原因。

　　在2014年4月2日召开的国务院常务会议上，针对棚改区改造的政策支持方面，国务院明确提出“尤其要发挥好依托国家信用、服务国家战略、资金运用保本微利的开发性金融的‘供血’作用，为棚改提速提供依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道”。这是高层引用了“开发性金融”的概念。

　　在国开行的内部工作会议上，胡怀邦亦称，过去一年，国开行贯彻国务院部署，成立住宅金融事业部，倾力支持棚户区改造，全年发放棚改贷款4086亿元；支持新型城镇化综合试点，推动设立集成电路产业基金等政策性基金，发行1013亿元信贷资产支持证券推动结构调整，发放铁路贷款1195亿元、水利贷款814亿元；参与“一带一路”等战略规划，研究支持京津冀协同发展政策措施，出台振兴东北、支持长江经济带、援疆援藏等专项意见；加大对小微企业、扶贫开发、教育等民生领域支持力度，减免收费25亿元；稳步推进国际业务，外汇贷款发放超千亿美元。

　　“前述业务领域中，至少一半以上都属于政策性业务领域，与国开行商业化改革之前的业务领域并无太大变化，变化最大的是商业性业务扩张迅猛。”国开行前述人士分析称。

　　在陈元的定义里，开发性金融介乎商业性金融和政策性金融之间，它以服务国家战略为宗旨，以中长期融资为手段，依托国家信用，通过发行金融债券筹集大额资金，以市场化方式支持国家经济社会发展的重点领域和薄弱环节。开发性金融与商业性金融有一个重要区别是开发性金融建设市场，而不是单纯利用市场。

　　不过，在业务实际操作中，随着经济发展阶段不同，政策性业务和商业性业务是一个不断变动的概念，很难进行绝对化的区分。

　　在国开行10万多亿元资产中，纯政策性业务的资产只有几千亿元，政策性、开发性、商业性三种业务的边界如何划分、风险承担责任如何划分？

　　“国开行的业务种类和金融服务的范围的确过于宽泛，没有限制，这是所有的股东成员和监管部门包括财政部、银监会、汇金公司都认识到的问题。”一位接近汇金公司人士称。

　　最核心的是风险承担机制，即最终的贷款损失风险谁来承担？是财政部还是央行承担？目前的转型方案对此并未明确。现在央行负责审批国开行每年的发债规模，但是最终风险责任并不是央行承担。前述财政部人士表示，“国开行总资产已膨胀到10万亿元，财政部门显然无力背负这么一个庞大的或有负债的开发性金融资产。”

约束机制不足

　　此次在国开行的公司治理架构设计中，也将借鉴KFW的模式，新设外部监事会，成员由几个部委领导组成，包括财政部、商务部、发改委、银监会、央行等。“从中国的体制看，如此一来，董事会形同虚设，仍由部委领导拍板决策。”一位国开行内部人士称。目前国开行董事会的组成结构中，财政部、汇金公司派的董事各有四人，还来自国开行的四名执行董事，一般是司局级干部。

　　KFW为德国的开发性金融机构，代表德国政府的利益，为德国经济发展起重要作用的国有银行。KFW也有由政府部门领导组成的监事会，监督KFW运作，但具体项目由董事会决定。

　　国开行的商业性业务将由单独成立的商业子公司运营。一位国开行人士介绍说，中小企业信贷业务属于商业性业务，国开行考虑未来成立一家子公司做零售业务，管理和运作模式与商业银行差不多，做为开发性金融的探索或创新。

　　KFW旗下设有专门做中小企业信贷业务的机构，在KFW投资信贷当中，首要任务是为促进德国中小企业的发展，为中小企业在国内外投资项目提供优惠的长期信贷，因为德国99％的企业是中小企业，解决了德国近三分之二就业人口的就业问题。

　　不过，与KFW不同的是，国开行一直缺少约束机制。与2007年国开行改革初期的3万亿元的总资产相比，短短八年，国开行总资产已超过10万亿元，规模迅速膨胀三倍多。

　　“开发性金融的主要目的不在于放贷，而在于市场催化作用，证明它确实能带来一套新的方法，能够解决传统上不能解决的问题；国开行完全可以增信的方式介入，带动商业银行支持。这是最理想的效果，也是国际上实施开发性金融机构的效果；但这需要国开行的高姿态，可否从更大的金融生态全局考虑。”接近汇金公司人士称。

　　据一位财政部人士介绍，KFW的理事会架构既有激励也有约束。其成员构成中包括财政部和商业银行，特别是商业银行作为理事会成员，在机制上就可起到制约的作用，避免造成与商业银行的不公平竞争。

　　此前，针对国开行的最大争议是，与商业银行竞争。这也是启动国开行商业化转型的主要原因之一，监管当局希望以《商业银行法》约束国开行，并使其和商业银行遵守同一游戏规则竞争。

　　不过，债券立行、中长期信贷、不吸收存款这些政策性金融独有的特征，国开行先天并不适用《商业银行法》。而针对开发性金融或政策性金融的立法长期缺位。

　　KFW成立时，专门成立了《德国复兴信贷银行促进法》，确立了它的法律地位和作用。同时，为了解决不与商业银行竞争问题，其信贷资金不是直接给贷款人，而是通过转贷或借贷给商业银行，再到达贷款人手中。这样一来，KFW与商业银行不是竞争的关系而是合作的关系。从某种程度上说，KFW为促进德国经济发展所提供的信贷、规划和方案是通过“批发”的方式由商业银行进行“批发”与“零售”。

　　“中国一直没有形成政策性金融和商业性金融如何协调的机制，也一直没有给政策性金融立法，这是我们一直呼吁的。”中国进出口银行董事长李若谷接受财新记者专访时曾坦承。

　　“需要有一套衡量业绩的标准，包括一旦商业银行愿意进入开发性金融培育的市场，国开行就应退出，否则就算错误。因为从自身扩大影响的角度看，国开行不会愿意退出。通过这套机制，使国开行在有约束的条件下，充分施展才能，否则容易做过头，比如将商业性业务纳入到棚改贷里，最后难免面临债务重组的局面。”一位高级金融专家称。

　　据财新记者了解，2014年国开行的发放棚改贷4086亿元，是2013年的4倍，目前全国棚改贷资金一半来自国开行。但一位国开行人士也坦承，“现在有一个问题是，棚改是个筐，地方政府什么都往里装，打包、挪用现象恐怕不可避免，但地方最终用到哪儿，是否一定用到棚改，不容易管控。”

　　“立法问题不解决，就无法确定国开行的行为边界，这对国开行的定位也是一种保护，否则商业银行对国开行的质疑和争议会长期存在。”前述高级金融专家表示。■