中期规划欲解财政收支矛盾

　　中国经济转向新常态的过程中，财政收入增速放缓与支出刚性增长之间的矛盾加剧，财政可持续发展面临挑战，这对政府管理“钱袋子”的水平提出更高要求。如何让政府不仅对当年的财政预算心中有数，更能统筹考量未来几年的收支状况？改革预算管理制度，推进中期财政规划管理成为方向。

　　目前，中国的财政收支实行年度预算，仅仅提供政府一年的收支计划，这导致政府在预算编制和执行过程中过于短视，突击花钱，支出结构不合理，结转结余资金较多，地方政府性债务膨胀等问题随之而来。所谓中期财政规划，是要对未来三到五年的重大财政收支情况进行分析预测。

　　十八届三中全会决定明确要“建立跨年度预算平衡机制”，财政部部长楼继伟称，这一要求的内涵之一是，建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。

　　随后，作为预算管理制度改革中的重要内容之一，国务院去年10月明确要求财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。

　　2015年1月23日，国务院公布《关于实行中期财政规划管理的意见》（下称意见），明确中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。

　　楼继伟在2014年末全国财政工作会议上也部署，2015年要编制完善2015至2017年全国财政规划。启动部门预算中期规划工作，中央部门在编制2016年部门预算时，同步编制2016年至2018年部门预算滚动规划。

地方试点阻力大

　　目前世界上有超过三分之二的国家采用“中期财政规划”，虽然不同国家和国际组织使用的具体概念有别，所强调的重点略有差异，但实质都是管理未来三到五年的财政收支计划。在全面推开中期财政规划之前，中国已有多年探索，最初的名称是中期滚动预算试点。

　　2008年，财政部预算司曾选择三个地区作为中期滚动预算试点，包括省级试点的河北省、市级试点的河南省焦作市和县级试点的安徽省芜湖市芜湖县。但是，这些试点后期推进并不理想。

　　芜湖县财政局预算科科长周光江对财新记者表示，当时这项工作因为种种原因没有继续下去。“搞的时候很想搞，但是后期的阻力比较大。”周光江直言。

　　芜湖县当年曾列出一个改革时间表，先行在16家县级预算部门试点。周光江表示，因为这项工作涉及到其他部门跟财政部门的配合，又要改革现行的管理模式和政府决策模式，缺乏政府部门的整体调度，加之县里具体做这项工作的人手比较少，各个部门里面从事预算的人员也跟不上，“一个县财政局里从事预算工作的人员也就两个，而这项工作一旦开展起来，工作量比较大，技术支持也跟不上”，最后中期滚动预算试点难以推进。

　　从当时三个地方的试点情况来看，发展性支出项目的滚动预算是编制的核心，通过建立部门滚动预算支出项目库，来统筹包含当前年度和未来几个年度内的支出项目。所谓发展性支出，主要是部门基本支出和运转性项目支出之外、用于经济社会发展方面的项目支出，包括政府专项资金项目、部门重点项目和政府债务性项目支出等。

　　焦作市财政局预算编制局局长任立宏在接受财新记者采访时也表示，三年滚动预算的编制难点在于各个部门对于项目规划比较随意。“地方上列项目比较随意，经常变更，导致财力安排的质量下降”。

　　他强调，编制滚动预算需要政府各部门密切配合，如果没有整体规划，对待项目以及地区经济没有全局性的把握，很难把项目确定下来，在执行的时候也就缺乏刚性，最终难言中期滚动预算的指导意义。

　　从2012年开始，中央层面关于中期滚动预算的制度探索再次展开。据财政部财科所研究员王泽彩介绍，从2012年财政部相关司局会同世界银行等国际组织，以及国内一些科研院所深入开展这项课题的研究，在初步成果基础之上，2013年开始探索试点，中央相关部委以及地方一些省级政府和地级市开展中期滚动预算编制试点。

　　从最初的三年滚动预算到现在的三年滚动财政规划，王泽彩对财新记者解释了概念变化的原因，主要是预算要经过人大审议，规划则回避了这一点。

支出预测是难点

　　按照国务院意见，中期财政规划内容包括，预测现行政策下财政收支，分析现行财政收支政策问题，制定改革方案，测算改革后财政收支情况。要在编制年度预算的基础上，按照“近详远略”原则，统筹考虑三年中政府可用财力和支出需求，重点和难点就在于对财政收入和支出的预计。

　　“准确预测是中期财政规划成功实施的重要一步。”王泽彩认为，这是最基础的问题，如果这个做的不好，规划就等于没有实质性的指导意义。

　　从收入方面来看，科学预测中期财政收入，才能确定可支配财政资源，这包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，结余结转资金、上级转移支付、债务收入等。

　　王泽彩表示，中期财政收入预测不同于年度财政收入预测，需要建立在经济结构调整对财政收入影响的科学判断上，需要有科学的模型预测财政收入与经济增长之间的关系。

　　除了考虑财政收入总量规模方面，财政收入结构预算也很重要，需根据税收收入、非税收入等指标分类，必要时税收收入要进行分税种讨论，根据这些指标的关系建立结构预测模型，并考虑其他因素的影响，预测下年度财政收入结构。

　　对部分地方政府来说，中央政府转移支付一直是重要财源，2013年财政收支决算显示，中央对地方转移支付4.3万亿元，约占地方财政收入总量的37%。

　　中央财经大学财政学院教授白彦锋对财新记者表示，因为中央政府对地方转移支付政策正在规范和改革，未来情况尚不明确，对财政收入较多依靠转移支付的地区，如果中央政策不明确，收入预测规划就很难做，“越到基层政府就越难做了”。

　　与此同时，还有其他改革措施需要跟进。王泽彩表示，一是深化政府收支分类改革，将各类政府收入按其性质进行归类和层次划分，以便全面、准确、明细地反映政府收入的总量、结构及来源情况；二是逐步推动以权责发生制为基础的政府会计改革。

　　相比之下，支出编制是难中之难。一位参与过滚动预算试点的基层财政工作人员对财新记者称，基层政府根本不知道明年做什么事，更不知道后年要做什么事了。从一些实践经验来看，关键环节是支出项目库的建设。支出项目必须首先进入支出项目库，然后根据支出的优先顺序和轻重缓急来排序。

　　河南省在2014年5月已率先制定了《河南省省级中期财政规划编制工作方案》，并编制了省本级2015年-2017年财政规划。河南省财政厅厅长朱焕然在2014年底撰文称，2014年河南省在编制省本级2015年-2017年财政规划时，就突出了支出中专项资金这个重点。河南省专项资金支出从设立依据、绩效目标、投入重点、资金测算、资金来源、分年度资金安排建议等方面逐项评审论证，在统筹整合各类资金的基础上提出安排建议，省级专项资金项目由1000余项清理整合为400项左右。

　　河南省明确，纳入省级财政中期规划的专项资金必须同时具备六个条件，包括国家和省委、省政府有明确政策要求，与部门职能高度相关，属省级财政支出保障和支持范围，绩效目标明确等，不具备上述条件的不得纳入财政规划，可暂纳入备选项目库。在具备上述六个条件的基础上，必须再同时具备三个条件可列入中期财政规划第一年年度预算，即：已具备开工和实施条件、能达到专项资金细化要求、预算年度内可支付完毕。

　　相关研究学者总结称，支出总量方面，在保障重点项目的基础上建立独立的财政支出预算限额，要规定预算期内各年度的财政支出相对于上年度的变动幅度上下限，并从总量上限定财政支出占GDP的比值不得超过某一比例。支出结构方面，要立足财政经济运行的中长期目标，确定财力支出的重点方向，按照项目的轻重缓急排序，建立财政支出的结构滚动预算。

　　按照财政部要求，地方争取在编制2016年预算时，同时编制2016年至2018年财政规划。从近期闭幕的地方“两会”来看，不少省份在2015年预算报告中均表示要改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，结合2016年预算试编省本级中期财政规划，硬化中期财政规划对年度预算的约束。

　　湖北省表示，适时启动中期财政规划管理工作，在水利投运、义务教育、卫生、社保就业、环保等领域开展试点，组织编制部门中期规划，对目标比较明确的项目编制三年滚动预算。北京市表示，在总结清洁空气行动计划三年滚动项目预算试点经验的基础上，试编本市2016年-2018年财政规划，扩大滚动项目预算编制范围。

　　过去中国经济社会发展规划与财政衔接不够，诸如环境治理、人口老龄化等长期性问题，难以在一年期的预算安排中有效体现。而中期财政规划作为对未来三年的财政收支统筹，有望通盘考虑国际国内发展环境的重大变化，结合基期年的经济社会发展情况，对长期性规划作出安排。白彦锋对财新记者表示，2016年是“十三五”规划起点，地方政府以2016年为编制始点，可以加强与“十三五”国民经济和社会发展规划、“十三五”财政规划的衔接。

探索跨年度平衡

　　中期财政规划是中国预算由收支平衡扩展到跨年度预算平衡的关键环节。

　　一直以来，省以下地方政府都被要求做到年度预算平衡，即当年公共财政收入略大于或者等于当年公共财政支出。这导致各级政府在经济过热时放松收入征管，企业扩张投资对经济“火上浇油”；而当经济景气回落时，各级政府又为完成收入任务征收“过头税费”，使经济运行雪上加霜。另外，地方政府通过融资平台等渠道举借债务，隐性的债务风险过大。

　　在推进中期财政规划管理过程中，统筹三年滚动的财政收支情况，可以不追求当年就实现预算平衡。经济上行时，超收收入可冲减赤字或者补充稳定调节基金。当经济下行时，则可通过稳定调节基金弥补财力不足。同时，未来地方政府债务的预决算、发行约束和监管，均可以在中期财政规划内进行。

　　此次国务院意见要求，财政部门要根据财政收支和政府债务风险预测情况，合理确定财政赤字规模、政府债务限额等风险控制目标，将债务分类纳入预算管理，并建立债务风险预警和应急处置机制。

　　申万宏源研究报告认为，中期财政规划将成为省级政府预算内地方债务发行上限制定的重要依据。将财政收支规划的时期延长至三年，有助于财政收支预算与地方政府的中期财政支出需求进行有效对接，结合具体项目（往往投资时期较长）的资金需求和未来盈利能力，科学判断地方政府中期的潜在赤字需求和偿债能力，从而有助于国务院层面制定省级政府预算内地方政府债务发行额度上限。

　　江苏省财科所所长李豫平则对财新记者表示，现行预算约束性比较差，造成地方政府可以随意突破，资金使用效率不高，债务问题过大。中期财政规划仅仅具有指导性，报国务院或者同级人民政府批准后实施，想借此在实践中约束各级政府以及相关部门恐怕并不容易。

　　此次国务院意见也明确，中期财政规划是中期预算的过渡形态，在对总体财政收支情况科学预判的基础上，重点研究确定财政收支政策，做到主要财政政策相对稳定，同时根据经济社会发展情况适时研究调整，使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算。

　　王泽彩认为，第一年的规划约束对应年度预算，相当于预算报人大审议，一年压一年，滚动编制过程中矫正一些问题，也是可以实现约束的。■