小区电网重归垄断

　　农历羊年就要来了，这已经是老何（化名）在广西玉林市做地产的第六个年头。他是一家中小型房地产开发公司的负责人。和另外几位从外地来到玉林开拓市场的同行一样，因为一二线城市给他们的发展空间有限，国家政策推动着城镇化的浪潮，三四线城市成为了中小型地产开发商的热土。

　　但在刚刚过去的2014年，老何手头上的一个项目迟迟未能完成交房。项目卡在了小区配电工程上——2014年2月，广西自治区物价局正式出台了《关于广西新建居住区供配电设施建设维护费有关问题的通知》（下称《通知》），规定新建居住区的开发商要按建筑面积每平方米120-150元，向统一组织配电工程建设的供电企业缴纳费用。

　　老何告诉财新记者，完成配电工程给业主通电，是可以交房的一个重要条件，在这之前，居民区输配电工程都是由开发商自主招标来完成投资建设，而后移交供电局运营维护，但以后要统一交给供电局来做——按照《通知》中的收费标准，要比开发商自主建设的费用贵1倍左右——这不是笔小钱，相当于建筑面积每平方米增加七八十元，对一个中等规模小区来说就是上千万元。

　　正因如此，在去年的大部分时间里，他和同事不得不游走于市政府的各个职能部门和玉林市供电局之间，试图协调解决这个问题。据老何介绍，在这次的《通知》出来前，玉林市每年竣工和交房的住宅区项目数量约在30-40个左右，而就在去年有30多个待交房项目都在观望，等待政策的转机。

　　据广西物价局的统计，自《通知》实施之日起至2014年12月，广西电网公司供电范围内已受理报装用电的新建居民住宅小区共239家，其中29家已开工建设，即已经按《通知》规定标准实施收费的小区仅有29家。

　　这不是个案。

　　2013年7月，国家能源局监管司组织各派出机构，在全国范围开展了用户受电工程市场开放情况的调研。调研结果显示，有14个省、48个地级市分别以省级政府和市级政府出台文件，由省、市级供电企业向开发单位收取新建住宅小区配套工程建设和管理费用，专户缴存，统一管理，并由供电企业公开招标确定设计、施工和设备供应单位。

　　而上述收费范围在2014年又进一步扩大。据财新记者了解，以广西为例，2013年能源局监管机构进行调研时，仅有南宁市作为惟一一个收费试点城市，而到2014年2月广西自治区物价局的文件出台，这个收费范围扩大到了广西区内14个地级市及下属区县。

　　国家能源局的一份监管材料中指出，供电企业与关联企业借出台住宅小区配套费政策之机垄断市场的问题突出。当前，住宅小区配套工程在国家层面没有统一的政策和标准，主要由供电企业实施和管理，部分省区和地级市出台了配套费政策，按每平方米65元-181元不等的价格收取配套费。但工程建设管理基本由供电企业一手包办，配套费收支不透明。在收取配套费的地区，住宅小区配套工程基本上由电网关联企业来建，而其余地区的住宅小区配套工程也有近80%由电网关联企业承建。

　　除了收费标准、工程招标和费用收支遭到了各方的异议，这些文件的出台程序和合理性同样遭受质疑。“《通知》出台前后，相关部门从未举行过公开的听证。”老何表示。

　　而广西物价局在一份回应文件中称：“根据《政府价格决策听证办法》要求，实行政府价格决策听证的项目是中央和地方定价目录中关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格。“新居配”属于电力延伸服务，费用收取的对象是新建居民住宅区内的供配电设施建设和维护项目，可以不经过价格听证。”

　　陡增的工程费用

　　老何介绍说，在物价局发文件之前，这个市场是放开的，“从接入点到小区的配电工程都由小区开发商自行投资和招标建设，在确保安全的前提下，具备专业资质的施工企业理应都有资格”。但2014年的《通知》下来之后，这部分工程建设完全收归供电企业，他们再找小区开发商收工程设备费。

　　根据广西物价局的文件，新建居住区供配电设施建设（下称“新居配”），是指从电网供电电源接入点至新建居住区居民用电及配套公共服务设施用电的电能计量装置（含表箱和电表）前所有供配电设施的设计、材料和设备的购置、安装、调试等工程。其中，建设维护费与设备材料费约占全部费用的50%，建筑安装费和运行维护费分别约占20%和8%，设计监理和税金分别约占7%和15%。

　　在“新居配”收费实施以前，开发商自主投资建好从接入点到小区的配电工程后，小区墙内的配电设施由业主出资进行日常运维，小区墙外到电网接入点的资产将无偿移交给供电局，并由供电局进行运维，相关费用一部分包括在电价当中，一部分由供电局向开发商一次性收取用电保障费。

　　“如果是以前开发商自己招标做的配电工程，折算成建筑面积，大约是每平方米70-90元。但是按照物价局出台的新文件，供电企业要向玉林的小区开发商收取每平方米143元的建设费和维护费，如果是13层以上的高层建筑，还要在这个基础上多加10%的费用，也就是每平方米将近160元。我们要比原来多花几千万。”老何称。

　　对于这部分比原来更高的工程和维护费用，《通知》中作出规定，“新建居住区项目供配电设施建设维护费计入建设项目总成本，由开发建设单位向供电企业统一交纳，开发建设单位不得在房价外加收新建居住区项目供配电设施建设维护费。”

　　但这条规定被业内人士认为并不实际。一位在广西南宁从事输配电工程行业的人士告诉财新记者，若按照正常的招标和成本审核，在南宁每平方米的价格大约为80元左右，统一收取后，就变成了140元以上，虽然《通知》中规定这部分费用由开发商承担，但最终还是会通过房价转嫁给居民。

　　“最后这个收费我们肯定是要算到房价里面去，因为按照原来的房价是做不出来的。物价局不让，我们只能拖着不做。”老何亦坦言。

　　值得注意的是，《通知》中有关“新建居住区供配电设施建设维护费”的征收对象的表述为：“由供电企业统一组织开展的新建（含改建、扩建）住宅项目供配电设施建设工程”。从字面上理解，并没有限定所有的“新居配”项目都需要供电公司统一安排。

　　广西物价局在回答财新记者的问询时亦表示，《通知》并没有规定所有的新建居住区的供配电工程都要由供电企业来建设完成，只是明确了收费标准，以及“由供电企业统一组织开展”。至于“新居配”工程具体应由谁来建设，“不属于物价局业务管理范畴”。

　　但据财新记者所了解，在率先实施“新居配”收费规定之后，南宁市的新建居民小区的配电工程基本都交由供电企业统一完成。而玉林的开发商也担心自主建设会导致供电企业通过各种方式限制供电或者制造工程审批门槛。虽然没有明令禁止自主建设，但以房地产开发商和供电部门多年打交道的经验来看，即便是这样的表述方式，也成为了开发商默认的“紧箍咒”。

　　开发商配电工程“难通关”

　　小张是老何公司里的员工，工作职责之一，就是在市政部门和供电供水等部门之间来回“跑腿”，办理居民小区各类基建工程的批文。“即便在以前配电工程相对开放的情况下，指定供电公司的关联工程施工队伍来做也是一种潜规则。”小张告诉财新记者，“只要我们开始到供电局走报装程序，供电局内部的联网办公系统就能看到，经常会有一个电话直接打到我这里，跟我说‘要不这单我们做吧？’。有时也会换一种方式变相‘提醒’，说我们小区附近的高压线负荷可能不够，要‘早点下手’，但也不会明说要找哪家工程公司来做。”

　　新建小区项目在竣工之前需要向供电局提交配电设施报装申请，由供电局相应片区的客户经理出具一个用电方案，包括变电站接入点、用电负荷等，然后找电力工程设计院设计工程图纸。而在玉林，符合要求的设计院只有惟一一家，就是供电局的三产公司。

　　“如果找外地的设计院或者施工单位，供电局审批时就会挑出各种问题，把小问题说成大问题，把大问题说成天大的问题。只有供电局的这家三产公司做的图纸才能顺利通过。”小朱告诉财新记者。他在玉林市的另一家房地产开发公司里负责工程和基建项目。

　　要建从电网的接入点到小区的配电网，需要有供电局的批文，说明接入点所在的位置。在实际操作中，如果没有按照供电局有关人士的“暗示”来选择设计或施工单位，开发商从供电局拿到的设计施工方案批文，时常会以临近变电站负荷不足为由，需要接到更远的变电站。接入点变远之后，配电工程造价有时会比原来高1倍。“如果给供电局的关联企业做，接入点可以安排得很近，造价就会下来，然而工程的价格会比自己招标的要高。”小张称。

　　设计方案的图纸送到供电局审批通过后，就要选择施工企业。小朱告诉财新记者，“这个时候，供电局的客户经理又会出面，给你塞几张名片，意思就是让你去找这些公司。在玉林，指定的施工企业只有三家，他们也会在这三家公司之间平衡分配业务量。这些施工企业对外都是有资质的施工企业，其实大家都知道是供电局的三产企业。”

　　“供电局不会明确告诉你不能用指定三家施工企业之外的，但是在供电设施投运的时候，会以这里不合格那里不合格的理由不给验收不给投运，也是白做。”小朱表示。

　　前述配电工程人士表示，他所在的工程公司也曾考虑参加新建居民小区的配电工程竞标，但屡次被告知“根本不可能”。“南宁市里具有相关电力施工资质的工程公司至少有30家，实际上能拿到居民区配电工程的企业，来来回回就只有几家，其他企业连参与竞标的资格都没有。”

　　此外，他还以在钦州做配电工程的经历，举例说明当地供电局如何拖延批文的时间：“在提交报装文件时，供电局方面是不允许填文件上的日期的，如果原来写有报装日期，就要重新写一份。这样使得本来要求在15个工作日内批复的报装文件，拖了两个月才拿到。”

　　小张也表示类似的经历属于“家常便饭”：“报给供电局的文件，往往会在受理时限的最后一天，给出一个不通过的批复，然后再打回重做，以此循环往复地拖延。而对房地产开发商来说，最拖不起的就是时间。”

　　设备采购通常是打包在与施工企业签订的合同里的。“在电网公司的公开采购目录当中，会给出设备的参考价格，但并不是实际采购价。如果是我们自行采购，其实可以拿到比目录参考价低得多的价格。”小朱称，供电局的设备目录每年都有“入围企业”，变压器、高低压配电柜、电缆等等设备都要入围才能被选用。在施工设计阶段，供电局只是批复设计是否合理，对变压器容量、开关等技术参数做出规定，而具体的设备品牌在这个环节是没有限定的，但到施工结束，进入工程验收阶段，可能会因为设备不符合供电局要求的品牌而不能通过验收。

　　“三指定”问题普遍存在

　　从2010年以来，国家电力监管部门一直在对用户受电配套工程的“三指定”问题（即用户被迫接受供电企业指定的设计单位、施工单位和设备材料）进行监督和检查，无奈效果不彰，很难撼动。直至近年来供电企业的垄断行为演变出以上新的形式，即供电企业、电网公司会同省市级的地方政府一起出台文件，规定用户的供电配套工程需要由供电企业统一完成，并由供电公司向用户收取工程和维护费用。

　　“这基本上就是电网公司游说政府部门出台的收费文件。”一位电力监管官员说。而由供电企业公开招标确定的设计、施工和设备供应单位，也大多是供电企业的三产公司。

　　各地供电局并非受当地政府管辖，而是隶属电网公司，中国的电网主要由国家电网公司和南方电网公司所垄断。

　　这些中标的工程公司虽然在形式上与电网和供电企业剥离了，但大部分的仍然是他们的关联企业。

　　“供电企业的职工持股公司情况很多，市场不但没开放，还变得更加封闭，监管跟不上，这些工程公司从明的关联变为暗的关联。他们的市场占有率都在80%以上，甚至有的地方还有100%的。”此外，上述电力监管部门人士表示，监管部门调研中还发现，供电局的关联企业存在直接介入用电报装业务环节的情况，从中获取用户信息，利用主业优势地位威胁、胁迫或诱导用户与关联企业签订设计、施工、监理、物资供应和设备试验委托书等情况。

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　　能源局的一份调研报告也指出，在2010年开展用户受电工程“三指定”专项治理以来，虽然从项目数来看，非关联企业市场占有率明显上升，但资金额较大的项目仍主要集中在供电企业的关联企业。

　　经统计，2012年1月至2013年6月，全国（除西藏）共完成用户受电工程项目约38.07万个。其中，非关联设计单位承接20.73万个、市场占有率54.47%；非关联施工单位承接22.3万个、市场占有率58.58%；非关联设备材料供应单位承接25.9万个、市场占有率68.03%。此外，全国用户受电工程市场发展不平衡，部分地区非关联企业市场占有率依然偏低，如陕西、湖北、重庆、湖南、四川等地在30%以下。

　　经过了近五年的治理，供电企业的“三指定”行为依然突出，而且形式更加隐蔽多样。前文所述情况在全国范围内属于普遍情况。能源局的调研报告称，供电企业在用户受电工程业务办理的有关环节设置障碍，限制甚至剥夺用户的自由选择权。供电企业利用受理、审核、验收、停电计划安排等办理用电业务各环节的便利条件，通过各种方式限制甚至剥夺用户的选择权；在用电业务审核意见或整改要求中提出不合理要求。

　　此外，供电企业在供电方案中提供的接入电源、计量方式等设计所需要的必要信息不明确、不充分，影响或迫使用户改变对设计、施工、物资供应等单位的选择；在图纸审核、中间检查和竣工检验等环节，供电企业对用户采取多次提出整改意见，不能一次性告知，或反复多次竣工检验，以拖延用户的接电时间等等。

　　是规范还是垄断？

　　据财新记者了解，供电企业联合物价局出台的居民区配电工程收费规定，最早在上海进行。按照每平方米的建筑面积向小区开发商收费，作为政府基金，供电企业负责到小区的配电工程，以及后续的维护费用。

　　广西物价局相关负责人在回应财新记者采访的信函中称，居民住宅小区供配电设施的建设与管理，长期以来均采取开发商开发后移交物业管理的管理模式。在这种模式下，小区供配电设施建设没有统一标准和管理，部分房地产开发商为减少成本随意降低供配电设施配置标准，造成居民住宅小区经常出现因配电设施故障停电现象；而当小区供配电设施出现故障停电时，开发商开发完毕不会再出资，小区居民意见不统一也很难集资进行供配电设施维护，以致经常出现小区停电后无人负责、无人维修的情况。

　　2009年南宁市率先开展了“新居配”建设维护试点工作。2010年6月，南宁市物价局下发《关于南宁市新建居民住宅小区供配电设施建设维护费有关问题的通知》，开始试行收费标准。

　　2013年5月，广西自治区政府在与南方电网公司签署的《关于加强战略合作的会谈纪要》中明确，政府将加大对配网建设的支持力度，出台了《广西新建居住区供配电设施建设维护管理办法》，并于2014年2月正式实施了《关于广西新建居住区供配电设施建设维护费有关问题的通知》，对全区住宅区供配电设施的建设和维护收费问题进行明确，将收费范围从南宁扩大到了全区的14个地级市，目的是“为老百姓排忧解难”。

　　南方电网公司一位内部人士告诉财新记者，过去电网公司是不管配电工程的，小区、楼宇附近的配电投资谁来负责，也没有明晰的界限和标准，所以用户工程最容易出现腐败的空间。

　　“比如一个小区离最近的变压器可能只有几十米，小区外的配电工程可能几十万元就够了，但供电公司可能会找理由说负荷不够，要接到更远的变压器，可能就要上百万元。”他说，“甚至也有可能出现开发商的工程人员和供电企业相关人员勾结的情况，这里面有漏洞，很难说清到底是谁的问题。”

　　目前，用户受电工程建设的定义和投资界面尚不明确，有关制度、标准等不完善，各地供电企业的自由裁量空间大。用户与供电企业在此问题上存在很大分歧和矛盾。

　　上述南方电网人士还表示，如果电网公司、供电企业负责的工程能一直到用户墙外，可能出现漏洞的几率就大大减小。但经过电网内部测算，这部分新增的工程每年要多花费上百亿元，这笔开销过去并不由电网公司负责，而且承接了这项工程之后，电网公司、供电企业还要负责后续几十年的维护，这些费用还不一定能“兜住”。

　　辅业公司重来

　　“对电网企业来说，因为开发商移交的配电设施的运维成本较高，把这项费用计入前期的工程和设备当中收费，可以把内部的成本转移到外部，所以有推动政府部门出台相关文件的动机，而政府部门的确有这样的起草和立法权。”一位国家能源局南方监管局人士认为。

　　“但是在地方政府出台这些文件之后，‘三指定’问题更没办法查了，因为政府已经通过政府规章甚至地方法规，首肯了这样的规定和制度，而能源局包括以前的电监会，并不能对政府的立法行为进行干预。现在能做的，只能是对电网企业配电工程招投标的透明度、费用收上来以后是否专款专户管理、如何使用等方面进行监管。”上述南方监管局人士称。

　　“很多地方以政府发文形式来规定新开工楼盘的电力设施接入费用，也使电网公司的这一行为更加带有行政垄断色彩，”国家发改委经济研究所研究室主任刘泉红指出，江西省、江苏省和湖北省政府部门分别在2007年、2009年和2011年出台过文件，规定新建住宅小区必须缴纳供电配套工程费，价格由政府部门统一制定，甚至还有的地方文件规定，供电企业因收取此笔费用而获取的利润应当免税，不计入其营业收入中，仅属“代收代支”性质。供电配套工程建成后产权完全属于电网公司，成为其继续赚取利润的工具，开发商及业主也无法享受利润分成。

　　政府部门和供电企业通常给出的理由是，开发商因为追求短期利益，施工标准和设备材料不符合要求，从而造成供电质量不可靠，而由供电企业统一施工和采购能够保证质量。但在刘泉红看来，这样的理由不尽合理：“首先是发生了指定交易，供电配套设施的建设本来是一种市场行为，政府部门的文件下达后，变成只能由供电企业来选择，现实中供电企业可能从其众多的‘三产’企业中来选取，通过关联交易或是转包工程获取超额利润；其次，毕竟‘羊毛出在羊身上’，开发商的前期费用，最终还是由购房者来埋单，电力部门在新建小区范围内的配套工程建设垄断行为，成为推高房价的又一个重要因素。”

　　刘泉红认为，行政垄断扩大了行政人员的自由裁量权，对经济活动进行不恰当的干预，是行政权力的滥用。此外，一些像电网这样自然垄断型的国企周围，有大量“靠山吃山”的关联企业，从事与主营业务相关的竞争性业务。如电网企业通过旗下全资和控股企业和科研机构，从事与电网主营业务密切相关的电力设备制造、电力勘查设计和电力建设业务，这些企业与电网公司发生了大量关联交易。

　　刘泉红说：“垄断企业主业与辅业之间的关联交易，不仅扰乱已经放开的辅业市场的正常竞争，而且加大了对垄断国企的监管难度，因关联交易产生的高成本将全部由用户承担。”

　　实际上，正在酝酿的新一轮电改，已经涉及到要将新增的配电工程向投资者放开，以逐步打破现有的电网垄断。然而在广西和全国大量存在、花样百出的电网“三指定”现象表明，垄断还在延伸边界，斩断电网垄断之手在实际操作中并不容易。■