“两高”反对票减少背后

　　3月15日上午，十二届全国人大三次会议闭幕会上，最高法院和最高检察院工作报告均以十年内最高得票率通过。

　　过去一年，司法惩治腐败犯罪和纠正冤假错案的力度罕见。刘铁男案、李达球案、呼格案、念斌案四起典型案件被写入最高法院及所在省份法院工作报告。周强在最高法院工作报告中对冤假错案的产生深感自责，并要求全国各级法院深刻汲取教训；而对于惩治腐败犯罪，最高人民法院院长周强称，“将坚持铁腕反腐，高举反腐利剑，对腐败犯罪分子依法严惩”。

　　最高人民检察院检察长曹建明在最高检察院工作报告中，则点名周永康、徐才厚、蒋洁敏、李东生、李崇禧等28名省部级以上干部，这也是他自2008年担任检察长以来首次在报告中提及涉嫌腐败犯罪的高官。

　　“现在中央已经表态了，要继续打下去，保持高压态势，这是积极信号。”全国政协委员、中央党校党建教研部主任王长江在接受财新记者采访时表示，目前大家对反腐败比较关注，这次全国政协会议上也有对反腐败的形式、将来的走向、公众期望的讨论。

　　纠正和防范冤假错案也是司法机关正面回应社会关切问题的表现。“这些案例的存在让司法机关有必要、有义务、有责任对社会做出回应，也要从‘血的教训’里面吸取教训，防止历史重演。”国家行政学院教授汪玉凯向财新记者说。“两高”惩治腐败犯罪和防范冤假错案的表态或成代表们“点赞”的原因，但这并不能掩盖中国司法实践中存在的痼疾。

　　从地方“两会”到全国“两会”，最高法院、最高检察院及全国31个省法院、检察院共提交64份工作报告。按现有制度设计，这64份报告便是司法机关交给人民的2014年“中国司法成绩单”。财新记者统计了报告中涉及的数据。多位来自法律界的全国人大代表、全国政协委员及学者专家向财新记者指出数据背后的问题——恶性刑事案件多发、无罪判决率低、国家赔偿不容乐观、行政诉讼地方保护等。这些问题亦被认为“与惩治腐败犯罪和防范冤假错案密切相关”。

反腐败缺立法

　　财新记者梳理“两高”惩治职务犯罪数据后发现，重拳打猛虎、严惩群众身边腐败、严打行贿等是2014年打击腐败犯罪突出特点。

　　2014年，检察机关共查办各类职务犯罪案件41487件55101人，人数同比上升7.4%。各级法院审结贪污贿赂等犯罪案件3.1万件4.4万人，同比分别上升6.7%和5.2%；查办贪污、贿赂、挪用公款100万元以上的案件3664件，同比上升42%，具体情况如表1所示。

　　在重拳打猛虎方面，最高检察院报告指出，“依法办理周永康、徐才厚、蒋洁敏、李东生、李崇禧、金道铭、姚木根等28名省部级以上干部犯罪案件”。财新记者注意到，这一数字超过了前四年总和，已接近2008年-2012年五年打虎总人数（30人）。

　　在拍蝇方面，以涉案过亿的秦皇岛市北戴河供水总公司总经理马超群为例，最高检报告言辞批判表明“小官巨贪”现象，并表示对于此类犯罪的查办如有疏漏同样会对人民生活造成深远影响，须严查发生在群众身边的职务犯罪。

　　“诚如中央纪委开会时所说，再不反腐，确实是到了亡党亡国的地步，本届领导集体能下这个决心去反腐，是非常合时宜。”在接受财新记者采访时，多位代表、委员对反腐表示肯定。

　　“不打不行，光打也不行。不能把反腐当作运动来搞。如果问题不从根本解决，‘打一阵子好一阵子、不打就泛滥’这种情况就很难避免。”中国人民大学法学院教授、刑事法律科学研究中心执行主任刘明祥分析这一问题认为，遏制贪腐关键在制度。

　　“不贪腐关键在于制度约束，而制度约束关键在于法治。”刘明祥说，“只依靠德治，提高共产党员觉悟，实践证明不足以解决问题。”

　　如何正确发挥司法在惩治腐败犯罪中的作用？全国人大代表、清华大学法学院教授周光权认为，应加强反腐败立法。他表示：“现在中国的反腐败立法分散在各种规范性文件、规章、行政法规、法律，包括党内的法规，结构较为混乱，也有很多不统一协调之处，还有很大空白。从法律位阶上看，作用还是很有限，如果能够上升为法律，反腐会效果更好。”

　　此外，周光权认为还应完善现有刑事法律中的贪污、贿赂犯罪。“贪污、贿赂犯罪的规定已经远远不能适应打击腐败的需要。”除了《刑法修正案（九）》（草案）的修改，还应该增大贿赂标的物的范围，取消“为他人谋取利益”这一受贿罪的构成要件，扩大贪污罪、挪用公款罪犯罪对象的范围，删除渎职犯罪中徇私的要求，降低滥用职权、玩忽职守罪的定罪门槛。

　　全国政协委员、全国律协副会长朱征夫表示，随着反腐力度进一步加大，发挥司法在反腐中的作用，使得“反腐败以审判为中心，强化全社会‘无罪推定’意识，平等保障人权”“即使是周永康，在没被法院判决有罪之前，权利也应等到应有的保障”。

无罪率创新低

　　最高法院报告中特别提及念斌投毒案与呼格吉勒图案，最高法院院长周强表态说，“错案发现一起，纠正一起”，并要求“健全冤假错案有效防范、及时纠正机制”。曹建明也在报告中明确，“对冤错案件，倒查追究批捕、起诉环节把关不严的责任，健全纠防冤假错案长效机制”。

　　2月26日，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》提到要建立以审判为中心的诉讼制度改革。京都律师事务所律师、法学博士邹佳铭在财新网撰文，认为此举既是司法顺应诉讼规律的基本要求，也是法院对社会各界吁求避免冤假错案的积极回应。

　　邹佳铭从诉讼制度层面反思近年来舆论曝光的多起冤假错案，认为中国公检法三机关配合有余，制约不足的机制，是冤假错案产生的症结所在。

　　“侦查人员是做菜的，检察人员是端菜的，审判人员是吃菜的。”邹佳铭提到学界的这一比喻，他认为这种流水线式的案件处理为冤案埋下伏笔，犯罪嫌疑人一旦进入侦查程序，就被打上“罪犯”的烙印，后面的程序只不过是层层描黑并加深这个烙印而已。

　　邹佳铭的观点中，涉及到的法院层面预防冤假错案的重要标准，便是无罪判决率(下称无罪率），即法院做出无罪判决的人数占其刑事案件被告人判决生效人数的比率。最高法院报告显示，2014年，各级法院对518名公诉案件被告人和260名自诉案件被告人宣告无罪，具体情况如表2所示。

　　结合“各级法院审结一审刑事案件102.3万件，判处罪犯118.4万人”。计算可得，2014年无罪率仅为0.066%，低于2013年的0.07%，创历史新低。

　　此外，据财新记者检索公开资料显示，从最高法院历年公布数据来看，2000年各级法院无罪判决人数为6617人，10年后的2010年，无罪判决人数仅剩999人，与之相应的无罪率在2000年时为1.02%，2010年时仅为0.10%。据有关数据显示，西方国家无罪判决率一般在25%左右。

　　面对无罪率连年走低的情况，中国人民大学法学院副教授、证据学研究所副所长刘品新认为应区别对待：无罪率趋零一方面是中国刑事诉讼程序和衡量司法业绩的隐患，另一方面也是司法机关重视办案质量的体现。

　　北京市首信律师事务所律师、合伙人杨学林也认为须全面审视，“也有可能是因为进入法院的案件质量升高，或者是法院选择不判无罪，而让检察院撤诉”。

　　不过刘品新对财新记者表示，司法制度上依旧以侦查为中心而非以审判为中心，确实是无罪率低的深层制度痼疾所在。

国家赔偿门槛高

　　2014年，中国国家赔偿案件2708件，比上年增加663件，明显低于十年前的3134件；国家赔偿总额1.1亿元，比上年增加约2265万元。近两年国家赔偿总额已超1.9亿元，超过2003-2008年五年内国家赔偿总额（1.8亿元），已占2008-2013年五年内国家赔偿总额（2.8亿元）的64%。

　　十年间，中国法院系统国家赔偿的金额在增加，而获得国家赔偿的门槛在提高。在呼格案、念斌案等冤案赔偿节点上，以“保障人权”为宗旨的《国家赔偿法》一再遭受舆论拷问。朱征夫对财新记者说：“国家赔偿问题在实践中不容乐观，突出表现为赔偿数额低，尤其是精神损害赔偿数额无法弥补受害人的心理创伤，比如呼格案。”

　　财新记者通过分析全国31个省份高级法院、检察院共62份工作报告发现，虽然多数报告提到“加大对国家赔偿请求权人合法权益的保护力度”，但较多缺乏案例和数据支撑，仅有16家法院、6家检察院公布具体国家赔偿案件数量，其中8家法院、3家检察院公布国家赔偿数额，具体情况如表3所示。

　　《国家赔偿法》规定了行政赔偿和刑事赔偿两种类型。行政赔偿是行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损害时承担的赔偿责任，如政府违法强拆引起的赔偿。根据法律规定，有赔偿义务的行政机关及其上一级行政机关、人民法院均有可能处理行政赔偿申请。

　　北京市才良律师事务所律师王才亮告诉财新记者：国家赔偿从范围到数额都存在严重问题。实践中存在千方百计不赔偿的现象。

　　对此，清华大学法学院教授何海波在接受财新记者采访时分析说：“近几年统计数字都显示赔偿的案件数量少，《国家赔偿法》实施情况非常不好，没有从根本上改善。不过也有很多赔偿是私底下解决，表面上公布的未必是真实情况。”他分析认为，国家赔偿与责任追究直接挂钩，是导致国家赔偿难的重要原因。“实际上，这跟中国赔偿经费的管理和行政人员执法人员责任追究制度联系在一起。”何海波分析指出，赔偿案件少，赔偿数额低，这都是表面现象，背后是赔偿责任追究制度问题。

　　中国政法大学终身教授应松年向财新记者表示，国家赔偿公开可以防范赔偿金额计算瑕疵、执行难等许多问题，他认为，无论是赔偿数额还是赔偿程序，都要公开。可喜的是，2015年年初，周强在《国家赔偿法》实施20周年座谈会上也提到了这一点，要推进国家赔偿审判公开，推动完善国家机关尊重并执行国家赔偿裁决制度。

刑事案件加量

　　周强在最高法工作报告中提到，2014年全国各级法院审结一审刑事案件102.3万件，判处罪犯118.4万人，同比分别上升7.2%和2.2%。

　　财新记者通过检索公开数据发现，自2006年起，全国刑事案件总量平均每年在476万起左右，其中严重犯罪占到相当比例。此外，财新记者还统计了2014各地刑事案件数量与罪犯人数，如表4所示。

　　刑事案件总量持续多年高位运行，针对这一情况，刘明祥对财新记者表示，刑事案件数据短期内继续增长是正常现象，“只要持续增加的幅度不大，其实就是正常、可控的社会形势；通过社会对犯罪诱发因素的防范与控制，则是在整体上减少刑事案件的有效手段”。

　　与刑事案件总量的增长态势相比，严重刑事犯罪的发生频率与强度对人民日常生活影响更甚。根据最高法院报告公布数据可知，2014年各级法院审结杀人、抢劫、绑架等犯罪案件24.8万件，判处罪犯30.4万人；审结毒品犯罪案件10.7万件，判处罪犯11万人。

　　刘明祥认为，恶性刑事案件严重影响社会治安，对民众心理安全造成威胁，使其产生不安感，“真正对百姓生活产生较大影响的是社会恶性案件，不只是地区刑事案件总数”。他建议，法院应更加重视严重刑事案件数据统计与分析，并关注和评估其对普通百姓基本生活影响。

行政诉讼立案难

　　最高法院报告显示，2014年地方各级法院受理案件1565.1万件，受理一审行政案件15.1万件，审结13.1万件。具体情况如表5所示。

　　财新记者梳理各地高院工作报告发现，除2012年外，近几年行政案件审结案件数量相对稳定。2010年，各级法院共审结行政案件12.9万件，2011年为13.6万件， 2013年为12.1万件。

　　“行政诉讼案件的数量，代表了民众对政府的不当行为通过诉讼程序解决的基础数据，上涨趋势表明大家对于通过司法途径解决不当行政行为逐渐进入理性发展的状态。”全国政协委员、北京市大成律师事务所主任彭雪峰对财新记者表示，“不过目前数量还是太少。”针对行政机关败诉率低这一情况，彭雪峰认为，“在实践中存在地方政府通过行政手段给司法机关施压，影响行政诉讼裁判结果”。

　　全国政协委员、国浩律师（成都）事务所合伙人施杰对财新记者表示：“起诉当地政府，法院必然会受各种因素影响。异地审理模式可以有效回避地方因素的影响。”

　　河南省自2014年6月起，行政案件实行异地管辖，以县、市政府为被告的案件，由相邻县、市法院立案审理。河南省高院的报告显示：“去年6月份以来，按异地管辖方式受理‘民告官’案件3134件，原告胜诉率由原来的10%上升至31%，上诉率由原来的53%下降至31%，进京赴省访由原来的3.4%下降至1.9%。”施杰说，让审理者裁判，裁判者终身负责，建立错案追究机制，是进一步保障这类案件公正裁判的最基本的要素。“《行政诉讼法》进行了许多细致、有针对性的修改，比如拒不执行法院判决，就有可能会采取司法强制措施，这是关于法律后果强有力的制度性安排，我们期待它如何兑现，还会有巨大的挑战。”

　　“随着行政诉讼法影响力的扩大，公民法律意识的提升，越来越多的人愿意选择通过司法途径对行政举措的不当之处的救济，这是很好的趋势。”彭雪峰建议，最高法院通过典型案件的发布，扩大行政诉讼案件的影响，可以加深行政诉讼案件对社会管理的介入程度。■

　　财新记者林韵诗、赵复多，实习记者钟馨、罗国平亦对此文亦有贡献