供销社最后一搏

　　一场延宕多年的改革，涉及全国1230余万户入社农户、近2.5万个基层供销社、2771个县级以上合作供销机关、全系统年销售额达到3.76万亿元的供销社系统，正在全国农村徐徐铺开。

　　在4月21日于北京举行的“供销社综合改革与综合性农民组织建设”研讨会上，中华全国供销合作总社党组副书记、理事会副主任李春生说，供销社系统号称覆盖了全国80%的乡镇、50%的行政村，总资产超过1.2万亿元，但还有很多问题尚待破解。而供销社系统面临的首要症结之一，就是“农村的地怎么种？谁来种？”

　　这一问题的背景，恰是中国农情发生显著变化、农村人口以每年约1000万人的增量向城市转移、在城市内农村人口常量已达2.8亿人，农业劳动力老化、农民对现代化社会服务需求不断增长的现实。曾作为国家调控农产流通最重要抓手的供销社体系，试图参与到寻求新答案的过程中。

　　4月初公布的《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（下称《决定》）中，对于此一问题的回答是：供销合作社要采取“大田托管、代耕代种、股份合作、以销定产”等多种方式，为农民和各类新型农业经营主体，提供包括农机作业、农用物资供应、配方施肥、收储加工等系列化的服务，藉此推动农业适度规模经营。

　　而这还只是《决定》所列出的19个工作大项中的其中一项任务。在这份涉及全国供销社系统综合改革的最新中央文件中，举凡提升农产品流通服务水平、稳步开展农村金融服务、密切基层合作社与农民的利益联系并完善治理结构，强化基层合作社的民主管理、民主监督，提高农民在经营管理事务中的参与度和话语权等，都被列入《决定》所定出的改革要求。

　　供销社系统曾在回归行政化或全面市场化之间徘徊，曾在上世纪90年代连续八年陷入亏损的低谷;在统购统销体制被打破后，又不断寻找自身的新定位。如今，它试图抓住在新时期里站稳脚根的最后一次机会。迄今为止，曾在统购统销的计划经济时代作为农村商业流通命脉之一的供销社，早已在市场经济大潮中日渐式微，但尚未被政府轻易放弃。未来，政府更欲为供销社体系的存续和转型击鼓催阵。

尴尬的“遗产”

　　虽然此轮改革的部署层面广泛，但自进入改革开放年代以来，中国针对供销社体系的优化、再造尝试，却早已历尽曲折、步履蹒跚。

　　以供销社系统为骨干的合作经济，是上个世纪公有体制主导时代留下的遗产。上世纪50年代初期，合作化运动在全国各地迅速推开，农民在生产领域围绕着劳动、耕畜、大型生产工具等生产材料展开合作。然而，在计划经济体制下，供销社逐渐丧失合作制精神，实质成为政令直接指挥农业生产和收购环节的执行部门，农民的主体利益逐渐和供销社的职能脱钩。在地方上，农产品进城的渠道，除粮食外，几乎全由供销社负责经营；而在工业产品下乡的过程中，供销社则垄断了农业生产资料的供应和非专卖性消费品的经营。

　　自上世纪80年代以来，随着市场经济改革逐步推开，供销社开始丧失其在计划经济运行中的特权地位。至上世纪90年代中期，原本由供销社垄断经营的棉花等农产品流通逐渐实现市场化运作。在多元主体竞争下，供销社的亏损面不断扩大，全系统亏损额度从1994年的亏损40亿元，到1999年亏损更达134亿元。

　　中国社科院社会政策研究中心副主任杨团指出，当时,有许多供销社直接归同级地方政府管理，导致社产频遭地方政府侵占、机构职能定位不明、协调生产活动的授权不足等弊病丛生。供销社体系也成为“农民不爱、政府不待见、濒临破产的弱势群体”。

　　直到1995年，中央发出《关于深化供销合作社改革的决定》文件并恢复设立供销总社，同时明确各级供销社应退出政府机构序列，定性为“农民的合作经济组织”，但同时又承担国家赋予的某些经济社会任务。但杨团认为，实质上，从1995年到2015年间，各级供销社“退出政府行政机构序列”和成为“由社员民主管理的群众性经济组织”，这两项改革目标都并未真正完成。

　　虽然供销社全系统目前已扭转了亏损、恢复了盈利，至2014年底的汇总盈利还达到354.4亿元，但杨团认为，供销社只是在“市场大潮的裹挟下游泳”，农民也未实际参与管理。她还称，社会舆论更普遍感到，“供销社已经‘变异’为商业集团，难以‘归位’了”。

　　杨团分析，供销社在转型过程中面临的尴尬和重重困境，源自于上世纪50年代中国开始推行农村合作化运动以来，基层供销社民主管理、民主办社的制度便逐渐消亡；“一人一股、按股分红”的建社原则徒剩虚名；社方对社员在价格、品种、收购事务上的优待办法不再执行。

　　进入改革开放年代后，基层供销社又试图用经营承包制以减亏增利，“客观上助长了单纯盈利的经营思想，为农民服务的意识更加薄弱，甚至被农民认为是打着合作社旗号的公司”，农民和供销社的利益关系日渐脱钩，“农民不再把供销社看作是自己的集体”。

　　1998年，时任国务院总理朱镕基更直指，有些地方的供销社“完全脱离了农民，亏了是国家的，赚了是企业的，跟农民毫无关系，显然不能这样办下去。”

　　湖北省社科院院长宋亚平认为，目前供销社改革最大的难题不在它处，“就在于供销社内部的干部职工”。宋亚平说，由于过去几轮改革给供销社体系带来的巨大冲击和若干后遗症，致使不少干部职工们“一朝被蛇咬、十年怕井绳”，对改革抱有怀疑，或欲以确保其现有的待遇、编制为优先考量，甚至有干部还希望能重回到党政编制的序列中。

　　然而，宋亚平指出，如果现在的供销社体系还不按照《决定》的要求，逐步破解现存的社政不分、管办一体，各级供销社之间利益联系松散等问题，正视基层社被少数养种植大户或龙头企业把持，趋利倾向凌驾于合作性及服务性等矛盾，则供销社的衰败便指日可待，“这可能是最后的一次机会。如果不抓住，到时候连死都不知道是怎么死的。”

改革求存左右摇摆

　　在4月初发出的这份《决定》也点出，现有的供销合作社体系，存在“与农民合作关系不够紧密，综合服务实力不强，层级联系比较松散，体制没有完全理顺”等弊病。而在去年4月，国务院便已同意供销合作总社在河北、浙江、山东、广东四省开展供销社综合改革试点，以“进一步密切与农民利益联系”为宗旨，准备把供销合作社“打造成为农民生产生活服务的生力军和综合平台”。

　　河北省供销合作社理事会副主任郭志江介绍，河北省供销社体制改革的基本特点“一直在左右摇摆”，但不论是朝行政化、体制化的方向靠，或是朝企业化的方向发展，“对供销社来说都非长久之计”。

　　近年来，河北省突破了以“产权为标准”界定供销社和农民关系的旧思维，提出了“不求所有、但求所在、但求能为农民所用”的改革方向。具体做法是，在原本就有基层社的地方，便将当地的农民合作社、各类农民经营主体都纳入供销体系中，互相参股结合、密切利益联系。而在基层社已经消失的地方，则主要依靠当地农民大户和农民合作社为基础，重建供销体系。

　　郭志江坦言，在改革过程中，供销体制内也有争论，“这样一搞，这还算不算是供销社？”但他认为，传统供销社仅着重于流通服务，已经无法满足农民在小额金融、农村产权交易、农业保险等方面的需求。惟有拉近与农民的距离，才能由问题倒逼改革出路，“通过去问农民和政府需要我们做什么？我们能做什么？才能决定我们要做什么。”

　　山东省供销合作社理事会主任侯成君则介绍，近年来，山东省已着手尝试以土地托管为切入点的农业服务规模化改革试点。他解释，由于中国以小农为主的国情，使得中国无法照搬欧美形态的农业生产规模化；因此，服务的规模化便成为实现农业现代化的另外一条出路。

　　在进城务工人数占全省农村人口58%的山东省，农村劳动力普遍老化。据侯成君引述的调研情况，全省约有2%的村子，有九成劳动力进城打工；约有15%的村子，有八成劳动力进城；至于有七成以上青壮劳力进城打工的农村，则占了总数的两成左右。

　　山东省供销合作社因而以土地托管为切入点，打出“农民外出打工、供销社给农民打工”的号召，托管进城务工农民的田地，并为其提供推平垄背、宽幅精播、测土配方、多层施肥、机播机收、烘干储存等可选项托管的“菜单式”服务，或全部托管的“保姆式”服务，并向农民收取一定费用。

　　截至2014年底，山东省供销体系已托管了826万亩的进城务工农民土地。今年内，则预计要将托管的范围推进到1000万至1300万亩。

　　侯成君称，被托管后的土地，平均每亩可节省支出、提升效率达400元至800元之间；每亩增产两至三成，“（农民）他们自己种还种不出来”。他还认为，农地托管比进城农民将土地投入流转更有保障，因为“它的承包权、受益权、还有强农惠农政策，都仍流到农民那里去”。与费用较高的流转模式相比，土地托管的尝试破解了农民收益固定，土地经营情况与农民无关、土地易出现非粮化倾向等官方忧虑的问题。

　　李春生透露，今年4月中旬，国务院副总理汪洋赴河北针对供销社改革进行专题调研时便曾表示，供销社的改革发展“不只是经济问题，还是政治问题”。

　　新发出的《决定》文件，则系统阐述了政府眼中供销社的当前角色，即是“党和政府以合作经济组织形式推动‘三农’工作的重要载体”，地位性质特殊。

　　《决定》并称，供销社体系需“既体现党和政府政策导向，又承担政府委托的公益性服务”；“既有事业单位和社团组织的特点，又履行管理社有企业的职责”；“既要办成以农民为基础的合作经济组织，又要开展市场化经营和农业社会化服务”。

　　但李春生也强调，要完成供销社体系“规模化、综合性、可持续”的改革目标，就必须创造一种机制，一方面得让农民得利、但供销社也必须得利，“既要追求利润，又要坚持合作”，“如果不可持续的话，国家是不会执行的。”

迈向“综合农协”

　　在上述研讨会上，供销社方面契合中央政策进行改革的热情十分高涨，不少人的发言颇为激情洋溢。和围绕供销社职能、业务、管理方式所推动的几轮改革相比，此次中央发布的《决定》文件中，特别提出要“确立供销合作社的特定法律地位”，并且明确要“抓紧制定供销合作社条例，适时启动供销合作社法立法工作”。

　　提出此任务，意味着国家准备将供销社体系的定位，朝类似境外法制中“公法人社团”的方向推进。杨团解释，《决定》 显示，国家将赋予供销社体系一些由政府授权其承担的责任，但又不使其进入政府部门的编制序列，这是把供销社体系纳入行政化、或是让其全然走向市场化这两条路径以外的第三条“中间道路”。

　　但官方强力扶持的这个巨大涉农“社团”，要如何改变以往非官非农的尴尬定位？杨团告诉财新记者，这一波的供销社改革，虽仍将面临供销体系内的若干阻力，但中央决策层的政治意志相当坚定。

　　而确立供销社特定法律地位、抓紧制定供销合作社条例、适时启动供销合作社法立法工作的政策方向，也使得日本、韩国和中国台湾地区的经验——即农协（农会）组织在当地作为独立法人、又拥有专法规定之业务范围和独特地位，对今后的改革将具有更大的参考价值。

　　杨团代表了一些乐观的观察者。她分析，在本次《决定》中提出的“经济实力较强的基层社要扩大服务领域，积极发展生产合作、供销合作、消费合作、信用合作”等业务领域，便和过去六七十年来，日、韩及台湾地区经营农会组织的模式大致类同。

　　根据2013年的数据显示，中国农村地区的恩格尔系数（收入总额中用以购买食物的比例）已降至37.7%，大致与城市居民的35%相当。李春生也提醒，中国农村人口在吃穿等“生存性消费”的比重正在下降，消费的重心正逐步过渡到文化、教育、医疗等层面的社会性消费。整体而言，农村的消费水平在升级、消费规模在扩大，而供销社的改革内容，应与此一变化相配套。

　　与此呼应，在《决定》文本中，也明确了本轮改革的基本原则之一，便是要面向农业生产和农民生活的全方位需求，将供销社的工作重点，由传统的流通业务服务，朝向“全程农业社会化服务”和“全方位城乡社区服务”等层面延伸拓展。举凡 “加快建设农村综合服务社和城乡社区服务中心（站），为城乡居民提供日用消费品、文体娱乐、养老幼教、就业培训等多样化服务”，都成了具备条件的供销社的发展方向。

　　这一趋向，让改革之后的基层社组织不仅需要农户、技术人员，还需要其他涉农社会组织、研究机构、社农企业、专业技术协会等各类主体的加入。

　　杨团认为，此类结合了当地农民和各类涉农组织的联合体，若再称为“合作社”或许不尽适宜，可考虑改称为“新农村综合发展协会”，或简称“新农协”。而经过改革后的新组织，除服务于农业经营、生产和经济活动外，还能顾及农民在生活、养老、教育、文化等各层次的需求，使基层社的组织，重新获得农民的支持和参与热情。

　　在重建合作制精神与提升内部治理效能等层面，杨团建议，应按照章程一人一票，选举理、监事；再按照选聘分离、权能分离的管理原则，由理事会聘任总干事、由总干事聘任职员，建立为农服务的工作团队。而在基层社组织的民主管理、民主监督和促进农民参与等环节，“新农协”亦应采取比一般社团更为严格的流程。

　　杨团说，在通过立法程序赋予供销社组织独特的法定地位之后，下一步该思索的问题，是供销社组织在今后，和地方上的其他组织，例如村委会、其他一般的农民合作社以及各类涉农组织的关系是什么，“是要‘一主多辅’还是要‘多元平等’？”

　　她举例，在台湾地区，除了农会和农户长期发展出的信赖、互动关系，地方上还有各类社区营造组织、邻里发展协会和青年返乡深耕的“新农民”群体，各自在基层扮演生动活泼的角色。至于在农村基层生态更为复杂、各地社经发展状态尚不平均的大陆，将获得相当于“公法人”地位的供销社基层组织，是否应扮演一段时期内的主导角色，仍须务实探讨。

　　方案还在研讨，下一步就是让实践来验证。当前中国农业生产经营方式发生深刻变化，面向农民的多层次、多样化服务仍存在大量市场空白，这一场官方推动的供销社转型能否获得成功，让其多年积攒的资源为农民所用，在“三农”改革过程中站稳脚跟，最终将由市场来投票。■