山东国资划转社保探路

   编者按：市场期盼已久的国企改革终于有了新进展。国企改革指导意见出台后，后续各配套文件也将陆续出台。这一轮国企改革中，划转部分国有资本充实社保基金是亮点之一，也是与老百姓关系最密切的部分。目前，中央层面的划转尚无时间表，地方层面山东已经率先行动。山东的划转是如何操作的，对全国的操作有哪些可借鉴之处？

　　山东国有资产领域的改革举措再次受到广泛关注。

　　7月15日，山东省召开推进省属经营性国有资产统一监管工作动员部署会议，将省国资委及省政府授权的有关部门或机构外，其他省直部门、群团组织和事业单位履行企业国有资产出资人职责的省属企业国有资产，纳入统一管理。

　　根据此前五天出台的《推进省属经营性国有资产统一监管工作方案》，对纳入范围的省属经营性国有资产，山东省国资委根据省属国有经济布局结构调整方向，逐户提出改革重组意见，分类推进改革重组。改革重组后，将依据山东省政府批准的方案，直接办理国有产权划转。省国资委和省社保基金理事会分别持有这些企业70%和30%的国有资本。

　　此前的5月18日和29日，山东分两批将18家省管企业30%的国有资本，划转到省社保基金理事会。以2014年度经审计的财务报表为基础，这18家企业划转国有资本共计180.65亿元。

　　一年半之前，十八届三中全会提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”，此后并无太大进展。今年以来，山东的举措和财政部长楼继伟的两次表态，让市场再度关注这一话题。3月底的中国发展高层论坛和4月底在清华大学经管学院的演讲上，楼继伟均表示，只有通过划拨部分国有资本充实社保，才有条件降低社保缴纳费率。

　　中央层面，划拨国有资本充实社保还停留在研究论证阶段。人力资源和社会保障部新闻发言人李忠4月底表示，划拨部分国有资产充实社保这项工作，目前由财政部牵头，国资委、人社部、社保基金理事会、证监会等部门共同参加推进。相关部门已经成立了专题工作组，建立了工作机制。目前，正在深入研究论证，并且要在这个基础上抓紧提出一个总体方案。

　　作为第一个“吃螃蟹”的省份，山东在划转国有资本充实社保方面是如何运作的，有何经验可供借鉴，又遇到了哪些困难和障碍？

划转如何实现

　　尽管划转国有资本充实社保基金在今年才得以实现，山东在这方面早就有所筹谋。

　　早在2013年十八届三中全会召开前，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在省委书记、省长中征求意见时，山东省长郭树清就召集省国资委等相关部门研究相关事项。

　　2014年6月，山东省委省政府出台的《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》，共计26条，其中第18条即为“划转国有资本充实社会保障基金”，并提出设立山东省社保基金理事会，承接管理划转的省属企业国有资本，行使投资者职能。

　　财新记者获悉，这一条是郭树清本人写进去的。

　　但在实践中，无论中央还是地方，在这方面都无先例。要不要成立省级社保基金理事会，省级社保理事会是个什么机构、怎么建，划转多大比例的国有资本、怎么划转，都是三中全会的决定中并未提及。

　　时任分管省国资委的副省长张超超，专门带队到国务院国资委汇报。国务院国资委常务副主任张喜武带领九个局长听取汇报，认为划转国有资本如何操作，中央层面没有规定，各省也没有，山东应该慎重。张超超又带队到中央全面深化改革领导小组办公室汇报，得到答复是以三中全会决定为准。

　　此后，山东的省属企业国有资本划转充实社会保障基金开始进入实质运作阶段。2014年12月7日，山东省委全面深化改革领导小组第六次会议讨论研究了《关于设立省社会保障基金理事会的意见》。2015年2月27日，决定成立山东省社保基金理事会，由山东省经信委原主任郭述禹担任理事长，从省人社厅、财政厅和经信委各抽调三人，开始组建工作。

　　3月7日，山东出台《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，确定将省管企业18户，部门管理企业453户，共计省属471户国有企业30%的国有资本(包括国有控股参股企业中的国有资本)划转充实省社会保障基金。按照一次划转、分步到位、逐户完善的原则操作实施。

　　划转后，省社保基金理事会根据省政府授权，履行划转股权出资人职责，对所持有的国有资本实施监管，会同相关部门适时派出股权董事、监事；省国资委负责国有资产基础管理工作；省财政厅负责对社会保障资金支付实施监管；省财政厅、省国资委等部门对省社保基金理事会履行监管职能。

　　5月中旬，省社保理事会三定方案得到批复，定位为省政府直属的正厅级公益一类事业单位，并确定了理事长、副理事长、国资总监的领导班子。

　　几乎同时，5月18日，山东省属企业部分国有资本划转省社保基金仪式举行。山东能源集团、山东机场公司、山东盐业集团三户省属企业作为首批划转企业，将30%国有资本划转省社保基金理事会。

　　11天后，剩余的15家省属国企30%的国有资本也划转到省社保基金理事会。

　　以2014年度经审计的财务报表为基础，省国资委履行出资人职责的18户企业（包括5月18日已经先期划转的3户企业），实收资本共计603.43亿元，划转国有资本共计180.65亿元。

　　在国资委履行出资人职责的18家省管国企之外，根据山东2014年下半年对省属企业资产、产权初步清理核查结果，50个省直部门、单位共清理核查省属企业465户。截至2014年6月30日，省属企业资产总额766.15亿元，所有者权益316.78亿元，归属母公司所有者权益288.67亿元；2013年营业收入243.28亿元，利润总额15.52亿元。

　　近期推进的省属经营性国有资产统一监管，就是要对这些企业改革重组，然后也划拨30%的国有资本到省社保基金理事会。

　　根据方案，对资产规模较大、资产质量较好、具备投资运营基础的省属企业，以其为主体重组整合其他省属企业，组建国有资本投资运营公司；对具有一定资产和经营能力的企业，按照产业相近、业务相关、优势互补的原则，由省管一级企业进行重组整合或按市场化原则进行资本运营。这两类企业在纳入统一监管、公司化改造的同时，划拨30%的国有资本到省社保基金理事会。对严重资不抵债、停业停产、不具备正常经营条件的企业，国有产权暂不划转。

　　谈及上述情况，郭树清对财新记者表示，对市县一级的国有企业已经开过座谈会，要求参照省一级的规定来执行，“这项工作的主动权交给市里”。

　　山东省委常委、副省长于晓明对财新记者强调，市县一级的参照执行，不包括组建社保基金理事会。目前山东省社保基金理事会还处于探索阶段，“在尚不成熟的情况下，不能让市县一级一哄而上”。

　　另外，不同地区国有企业的情况不同，济南、青岛、烟台、潍坊等地工业基础好，国有企业发展较好，到一定程度可能也要考虑成立社保基金理事会，但一些欠发达地区、传统农业地区，国有企业发展并不好，未必要参与划拨。

撬动国企改革

　　市场普遍将划转国有资本充实社会保障基金视为弥补社保缺口、保障和改善民生的举措，但这只是山东的第二考虑，其首要考虑是为了改善国有企业管理，完善企业法人治理结构。

　　山东是国有企业大省。截至2014年底，山东国有和国有控股（含中央驻鲁企业）总资产在7万亿左右，位居全国第三，占全省工业的比重在30%左右。其中地方国有企业资产总额3.66亿元， 省管企业资产总额1.36万亿元。省管企业主要集中在煤炭、钢铁、汽车及工程机械、黄金等领域，产业结构偏重，而且“清一色的国有全资”。在经济下行、钢铁、煤炭等行业市场剧烈变化的大背景下，山东国企面临不小的困难，改革势在必行。

　　不同于此前的多轮改革“摸着石头过河”，尊重企业和基层的首创精神，十八届三中全会后的这轮改革，更加强调自上而下的顶层设计，地方改革“既要跑得快，又不能跑出圈去，得听枪响”。

　　在国企改革方面，中央层面的国企改革总体方案和相关配套文件（1+N文件）并未出台，地方层面尽管屡有尝试，但在混合所有制、员工持股、国有投资运营公司等方面仍摸不准方向，用樊军的话说，“姿势拿了半天了，老是听不到枪响。”

　　山东选择划转30%的国有资本充实省社保基金，作为国企改革的撬动点，“符合三中全会精神，从事权看也属于地方，而且没有违背顶层设计，1+N文件中没有包含这一内容。”樊军说。

　　山东国有企业的一大题是国有股独大，治理结构不完善，有的企业甚至“由国资委主任办公会的形式履行董事会职权”。国有资本划转到省社保基金理事会后，首先在国有股东里实现了股权多元化，“两个股东就不一样了，就有股东会了，然后把董事、监事派进来，就不是国资委一家说了算了”。郭树清在接受财新记者采访时说。

　　在具体操作上，一次划转并不难。“国有对国有，不需要算账，就是从这个口袋挪到那个口袋。”樊军说，但后续工作就需要探索了。

　　按照分步到位、逐户完善的原则，接下来，省国资委和省社保理事会要按照成熟一户、完善一户的要求，对完成划转的企业抓紧修订完善公司章程，制定股东会议事规则，明确股东会职权范围和决策机制，依法建立规范的法人治理结构，并办理国有资产产权和工商变更登记。按计划，9月底前省管企业董事会人数全部达到法律和公司章程规定要求。

　　山东省社保基金理事会副理事长陈向东对财新记者表示，省社保基金会成立的一大任务就是深化国有企业改革，逐步完善现代企业制度，两个股东就是朝这个方向走。作为股东，省社保理事会依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等股东权利，但不干预企业具体经营活动，而是通过派出股权董事等方式，利用市场化手段履职行权。

　　对山东省国资委来讲，国有资本划转使其从履行对企业的股东会职责转变为股东职责，倒逼其加快构建以管资本为主的国资监管模式，进一步其规范履行出资人职责的方式，提高监管效率和监管科学化水平。

　　以划转资本为契机，由山东国资委牵头、省委组织部、人社厅参与，加快建立外部董事人才库和职业经理人人才库，逐步提高外部董事在董事会成员中的比例，建立专职外部董事制度和董事评价、问责制度，建立股东与董事会协调沟通机制。同时，加强监事会建设，完善监事会监督检查工作机制，加大监事会解释问题处理力度。

　　由于时间较短，目前划转资本对国有企业的影响尚不明显。不过，亦有企业担心，增加一个股东后，企业的决策效率会下降，尤其目前经济下行压力较大，会加剧企业的困难。

　　山东省国资委副主任李红对财新记者称，企业董事会提出发展思路和需要股东会研究的事项，会事先沟通，多一个股东只是多一个角度来看待问题，“只要两个股东充分沟通，不会出现因两个股东而影响企业发展。”

　　山东省社保基金理事会副理事长陈向东也对财新记者表示，国资委在履行股东职责之外，还承担着对国有企业的基础性管理工作，看问题重在规范性，省社保理事会的角度则是企业在不违法、不违背现有政策的情况下，如何能更好更快地发展，重在经济性。

　　据财新记者了解，目前双方在是否将某些股东权利授权给董事会方面存在一定分歧。在此前的简政放权过程中，省国资委将一些权利授权给董事会，但省社保理事会认为，其中有些是股东权利，不能一放了之，比如“三重一大”（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）事项，“虽然董事会可以决策，但需要向股东会报备”。

　　双方都认为，这种分歧“很正常”，否则跟一个股东没有区别，只是下一步还需要磨合和沟通协商。

省级社保理事会探索

　　为承接国有资本划转而成立的山东省社保基金理事会，是全国首家社保基金理事会，其设立初衷、资金来源、性质和运行方式都有别于全国社保基金理事会。

　　全国社保基金理事会的定位是国家战略储备基金，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要，资金来源包括财政拨款、彩票公益金、国有股减持三部分，以投资收益为基金增值，持有的是资金。

　　于晓明表示，山东社保基金理事会的设立，首先是为了改善国有企业管理，完善企业法人治理结构。弥补未来可能出现的社保缺口，是第二步的考虑。

　　他强调，目前山东社保理事会主要是股权转持，而非资金转有。未来可以通过变现国有资本运营的增收部分，来弥补可能出现的社保缺口。同时，山东省财政还将利用国有资本经营预算、彩票公益金和公共预算等，逐步建立充实省社保基金的长效投入机制。至于未来采用何种运作方式，目前尚不明确。

　　不过，山东社保基金理事会的机构设置，已经为今后在这些方面的探索留下了空间。目前其内部设置了11个部门，人员编制70个，其中业务部门可以分为三类：一类负责与承接划转资本有关的股权管理，第二类是负责划转后收益管理的基金财务，第三类是基金运作部门，既包括省社保基金自身的运作，也包括委托银行、券商、投行的运作。

　　6月30日，山东省社保基金理事会第一届理事大会正式组建，社保基金划转国有资本建账、参股金融机构、设立股权投资基金三项措施同时出台。

　　陈向东表示，省社保理事会将深入了解地方金融机构改革改制情况，在确保资本权益安全稳定的前提下，利用直接投资、参与发起设立基金等方式，参股农商行、发展潜力较大的城商行及新设非银行类金融机构，或购买其公开发行的债券，支持地方金融机构完善法人治理结构，提升经营管理水平。

　　设立股权投资基金方面，今年山东省财政安排1亿元资金，支持省社保基金与产业基金合作，由省社保基金理事会发起设立股权投资基金，吸引社会资金投入，根据山东转方式调结构的实际，用于支持金融、文化和高新技术、新能源、新材料等产业发展。

　　山东省社保基金理事会的成立，一度被认为将打破全国社保资金理事会在社保投资领域内的垄断局面，陈向东也表达了运营社保基金的意愿。

　　他称，在适当的时候，随着国家对养老保险基金政策的放开，山东省社保基金理事会将“逐渐申请社保基金的委托，最起码，本省里面的养老基金能够委托我们进行运营；包括企业年金、职业年金，在政策放开的情况下，我们都可以申请这方面的资质，进行管理和运营”。

　　但近期人社部、财政部《基本养老保险基金投资管理办法（征求意见稿）》中规定，“各省、自治区、直辖市养老基金结余额，可按照本办法规定，预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托国务院授权的机构进行投资运营。”虽未标示授权的机构名称，但据财新记者了解，委托全国社保基金理事会运营的模式已经基本明确。

　　山东省人社厅厅长韩金峰对财新记者表示，社保基金的保值增值，安全性放在第一位。要想运营养老金结余资金，首先要获得运营资质，目前只有全国社保理事会一家。

　　财新记者了解到，山东社保理事会正汇同省人社厅、财政厅，积极与相关部委沟通，争取作为试点单位，获得社会保险结余资金运营资质。

　　从山东目前的情况看，当期社保收支仍有结余，2013年结余260亿元，2014年结余110亿元左右。截至2015年6月底，山东累计结余社保基金3550.1亿元，其中企业养老保险结余1933亿元，分列全国第四和第六。

　　根据山东人社厅的测算，到2018年，山东社保收支可能出现收不抵支的情况。为延迟收不抵支情况的出现，山东一方面从征缴环节扩大社会保险覆盖面，做到应保尽保，另一方面尽可能高的提高结余资金的收益率，增加基金总量。

　　经国务院批准，山东已经与全国社保基金理事会签署协议，成为广东之后第二个委托全国社保基金理事会运营社保基金结余的省份。委托资金总额为1000亿元，委托期限为5年。今年2月，省级首批100亿元已转入全国社保基金理事会账户，7月全省将归集划转400亿元，剩余的500亿元计划在2016年底前全部转入。

　　韩金峰称，山东委托资金1000亿元，占养老基金累计结余的51.3%。这1000亿元是从各地逐级归集起来的，其中省本级筹集400亿元，地市归集600亿元。全国社保理事会对山东委托资金做出3.5%的最低收益率承诺，而目前山东自己运营的收益率不足3%。■