互联网金融定向

　　2015年7月18日，中国人民银行等十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（下称《指导意见》），让网络支付、P2P、股权众筹、网络理财销售等行业终于被纳入监管。

　　自2013年5月，监管层乃至更高层开始关注互联网金融，央行开始会同有关部门进行研究。2014年初开始起草，其间十数次易稿，和业内密切沟通，不断完善，至2014年底，基本完成。

　　随着近年互联网金融行业快速发展，综合目前已经暴露的行业风险因素，衡量利弊，推动了《指导意见》的出台。据一位央行权威人士介绍，《指导意见》指导思想的一个重要的转变方向是从最初的侧重监管，到最终版本的鼓励创新、加大政策扶持和监管并重。

　　财新记者获悉，“一行三会”针对各自分管的行业，还将分别出台细则。证监会正在编写股权众筹管理办法，银监会也正在编写P2P的管理办法，预计将于年内公布。

　　前述人士表示，《指导意见》解决的关键问题是监管底线，给出一条向上开放式的红线，相当于负面清单原则，在此红线之上“法无禁止即可行”。他举例说，如果业务边界不清会面临政策风险和法律风险，最典型的就是非法集资问题。

　　他强调说，观察互联网金融领域的风险，一个很重要的特点是很容易放大为系统性风险。比如作为平台业务，不管是P2P或网络小额贷款，由于平台的性质，作为借贷双方的连接点， 很容易将风险放大。

　　另一方面，目前众多互联网企业，特别是互联网企业巨头都在积极布局金融业务，服务的客户规模如此庞大，提供的金融产品种类如此之多，未来很可能出现一批具有系统重要性机构。一旦机构出现风险，很可能直接导致系统性风险。

明确监管

　　在监管归属上，几种此前处于模糊地带的互联网金融业态终于明确。其中，互联网支付归央行；P2P和网络小额贷款、互联网信托和消费金融归银监会；股权众筹、互联网基金销售归证监会；互联网保险归保监会。

　　对于整份文件的基调，行业人士认为“比较宽容”。《指导意见》提出了“六个鼓励”，即鼓励创新、鼓励机构合作、鼓励多渠道融资、鼓励政府部门简政放权、鼓励税收优惠、鼓励互联网和信用基础设施建设。

　　银客网副总裁李飞表示，《指导意见》的出台与预期相差不大，即保留了对互联网创新发展的包容空间，又在红线上做了明确要求。邦帮堂董事长寇权表示，《指导意见》与此前国家大力支持互联网金融发展的思路高度一致，是一个鼓励创新、适度监管、强调自律的较为“宽松”的政策。

　　值得一提的是，《指导意见》中提到，推动符合条件的相关从业机构接入金融信用信息基础数据库。方达律师事务所律师徐骁睿认为，这意味着国家肯定了互联网金融从业机构介入到央行征信中心的资格。“分类监管，各抱各娃。”是坊间对这次《指导意见》的简单总结。

　　从整体角度，《指导意见》明确了互联网金融本质仍属于金融，没有改变金融风险隐蔽性、传染性、广泛性和突发性的特点。

　　《指导意见》明确了互联网金融的四类主体，即互联网支付机构、网络借贷平台、股权众筹融资平台、网络金融产品销售平台。从宏观角度给予了合法性。

　　安理律师事务所合伙人王新锐认为，《指导意见》这次明确了互联网金融的本质是金融，决定了整体的监管思路，即以金融监管为主，还是互联网监管为主。

　　“既然是金融，必然把监管的责任交给‘一行三会’，按照金融的严格标准管理。”银库金融富总裁齐俊杰说。

　　目前中国的金融监管体制属于分业监管，而互联网金融企业已经形成了实际上的混业经营。

　　央行人士对财新记者表示，目前对分业还是混业监管还没有定论，至少《指导意见》走的是分业监管的路子，但是，对于相关机构来说，《指导意见》只管业务，不管机构，并不意味着P2P机构不能做众筹，具体还要看监管部门的具体要求，

　　在明确了金融本质的前提下，《指导意见》指出，互联网金融是新生事物和新兴业态，要制定适度宽松的监管政策，为互联网金融创新留有余地和空间。

　　2015年7月23日，保监会印发了《互联网保险业务监管暂行办法》。该《办法》分总则、经营条件与经营区域、信息披露、经营规则、监督管理、附则6章30条，自2015年10月1日起施行，施行期限为3年。这是《指导意见》出台后的首份行业配套监管细则。

　　《指导意见》不仅明确了各个业态的监管归属，也明确了各个业态的定义。

　　《指导意见》确认了P2P网络借贷的性质，明确该类借贷行为受到合同法、民法通则等法律法规以及最高人民法院相关司法解释规范。

　　“P2P定位是信息中介，不是信用中介，这意味着P2P只能做交易的撮合，不能碰钱，也不能吸储揽储，更不能自有资金放贷。”王新锐说。对此，众多P2P从业者感到沮丧。人人聚财创始人许建文认为，“如果只是信息中介，那风险辨别的义务就全都抛给投资者吗？既然互联网金融的本质是金融，金融就不能没有信用中介，否则谁来把控风险？”

　　徐骁睿对财新记者表示，信用中介的概念是P2P不能承担信用转化和增信的职能，平台当然会承担风险甄别的功能，但是平台不会为信用风险承担责任。

　　此外，《指导意见》还提出了“网络小额贷款”的定义，指互联网企业通过其控制的小额贷款公司，利用互联网向客户提供的小额贷款。

　　目前线下的小贷公司都受到地区限制，那么，网络小贷是否可以突破地区限制？

　　央行人士对财新记者表示，《指导意见》提到的网络小贷并没有打破小额借贷的地域范围，实践中小额贷款公司的牌照是由地方政府金融办审批的，银监会和人民银行只是定政策，并不负责对小贷公司的具体监管，目前对小贷公司的政策并没有放开跨省经营，地方政府金融办对小贷公司的监管肯定存在跨地域的监管难度，而且监管力度有限，因此网络小贷还是要遵循地区限制。

　　此外，《指导意见》还明确将股权众筹融资方限定为了小微企业，这意味着希望将股权融资作为融资“绿色通道”的大中型企业梦想破灭。“股权众筹本来就定位为小额资金融资，自然无法对大企业提供服务。”央行人士说。

　　不过《指导意见》中并没有提及私募版股权众筹，这让众筹界人士颇感惶恐：“目前市场现存的股权众筹都是私募形式的，公募版股权众筹要等证监会发牌照才能启动。难道私募版股权众筹不合法了吗？”

　　对此，证监会人士对财新记者表示，私募版股权众筹会在即将发布的《股权众筹管理办法》里提到。

互联网金融基本法

　　《指导意见》的出台，意味着国务院首次给予互联网金融明确的政策地位，并决定了未来的监管尺度。因此被业内看做互联网金融的基本法。

　　《指导意见》鼓励银行、证券、保险、基金、信托和消费金融等金融机构依托互联网技术，实现传统金融服务与服务转型升级。支持有条件的金融机构建设创新型互联网平台，开展网络银行、网络证券、网络保险、网络基金销售和网络消费金融等业务。

　　由此业内有观点认为，《指导意见》更侧重于支持传统金融机构的“互联网+”。但前述央行人士指出，“创新型互联网平台是否会成为传统金融机构的主流，并不是一刀切的要求，还是由金融机构根据自己的业务发展方向自主决定。”

　　《指导意见》着重解决当前业内最重要的、最需要解决的迫切问题，主要解决互联网金融发展的政策不确定行性，调动业内的积极性、规范发展。

　　《指导意见》重点解决互联网金融三大方面的问题：政策定位、监管架构、发展方向。

　　第一，在政策定位方面，《指导意见》明确互联网金融的内涵以及在金融体系中的地位。

　　互联网金融是传统金融机构与互联网企业利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式。《指导意见》指出互联网金融深度融合是大势所趋。

　　互联网金融是否会发挥决定性作用？是否具有平等、交互、自由等与传统金融不同的特点，这些特点是否具有可持续性以及普适性，需要时间来验证。“在目前互联网金融发展大潮中，无论从互联网金融产品还是征信，真正以大数据技术作为业务内核的机构还不多。”前述央行人士指出。

　　此次《指导意见》并未定义互联网金融领域中谁是主流或谁是补充，相当于承认了传统金融机构之外的互联网企业在互联网金融领域中不可或缺的地位。“在政策层面，不存在对于金融机构或者非金融机构的超国民待遇”。

　　“金融机构和互联网机构各有优势，金融机构的优势是风险控制识别能力和专业性更强，互联网企业的优势是降低服务成本、重视客户体验。从这个角度看，《指导意见》更希望双方互相借鉴和学习，彼此推动发展”。《指导意见》称，“鼓励从业机构相互合作，实现优势互补。支持各类金融机构与互联网企业开展合作”。

　　合作体现在三个方面，一是银行为互联网企业提供服务，比如为第三方支付机构和网络贷款平台提供资金存管、支付清算等配套服务；二是互联网企业为金融机构提供服务。《指导意见》表示支持证券、基金、信托、消费金融、期货机构与互联网企业开展合作，拓宽金融产品销售渠道；三是支持小微金融机构与互联网企业开展合作，实现商业模式创新。无论从互联网产品或者征信，目前还做不到以大数据作为核心。

　　第二，在监管架构方面，《指导意见》强调互联网金融监管应遵循“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则，科学合理确定各业态的业务边界及准入条件，落实监管责任，明确风险底线，保护合法经营，坚决打击违法和违规行为。

　　此前对于监管原则，金融机构和互联网企业一直有两种鲜明的呼声。金融机构希望互联网企业开展同类业务应在统一监管框架内公平监管，互联网企业则希望对于规模相对小、风险隐患并不是很突出、对实体经济有支持作用的业务给予相对宽松的弹性监管，等到充分发展以后再考虑加强监管。

　　“这两种观点都有其合理性，”前述人士解读称，对于前述二十字的监管原则，对于已有制度的业务依法监管，属于监管空白的业务尽快完善，在制度完善之前采取“适度监管”的监管态度。“采取了一种弹性的包容性的监管态度”。

　　前述二十个字的监管原则，也体现了在当前分业监管背景下，针对混业经营的现实，强调“协同监管、创新监管”。

　　“创新监管包括监管手段创新，比如利用第三方监管、行业自律组织的形式等。”目前人民银行会同有关部门，正在组建中国互联网金融协会。协会将按业务类型，制订经营管理规则和行业标准，推动机构之间的业务交流和信息共享;并明确自律惩罚机制，提高行业规则和标准的约束力。

　　第三，《指导意见》明确了互联网金融三大发展方向，即服务实体经济、服从宏观调控、维护金融稳定。这三大发展方向亦与金融行业的监管要求一致，《意见》中亦多次强调“服务实体经济”。

　　《指导意见》强调，“发展互联网金融要以市场为导向，遵循服务实体经济、服从宏观调控、维护金融稳定的总体风险，切实保障消费者权益，维护公平竞争的市场秩序。”“维护金融稳定就是要防止系统性风险，加强风险控制，特别是具有系统重要性的互联网企业，要防范自身的风险。”前述人士称。

　　前述人士进一步解读称，第一大发展方向就是服务实体经济，包括服务小微企业、服务创新创业企业和普惠金融 。前述三个领域与互联网结合发展有天然优势，比如服务于普惠金融，网贷相当于使民间金融阳光化，通过规范发展，可以降低整体的社会融资成本。业务创新是否服务于实体经济，是一个重要的监管考量因素。第二个发展方向是服务于宏观调控，不要把资金投入到“两高一剩”及非国家鼓励行业。

　　也就是说，互联网金融业务的发展业态，是否符合服务“实体经济、宏观调控和金融稳定”这三个大方向，将是监管的和政策支持的重要考量因素。

P2P面临三大冲击

　　《指导意见》第十四条规定，除另有规定，从业机构应当选择符合条件的银行业金融机构作为资金存管机构，对客户资金进行管理和监督，实现客户资金与从业机构自身资金分账管理。

　　这条规定对互联网金融企业，尤其是P2P公司而言，掀起轩然大波。主要冲击有三：第一，第三方支付机构不能存管资金了；第二，不能搞资金池了；第三，不能自己给自己担保了。仅第一条冲击，第三方支付机构不能存款资金，就足够让大批P2P平台倒闭。

　　“等到银监会的具体监管细则落地时，我判断会有90%的P2P平台面临关门或者转型。”许建文说。

　　值得注意的是，《指导意见》用的词是“存管”，而非“托管”。“存管”一词源自券商业，央行人士表示，托管和存管在法律上并没有显著的区别，但存管强调“管”，就是负责存管的商业银行要承担一定的对资金流向的监管责任。

　　此前，业内一直将第三方支付机构托管资金称为“假托管”。银监会创新监管协作部处长蒋则沈近日在一份学术刊物中撰文指出：“这种‘假托管’多是P2P平台在第三方支付上设立一个资金账户，投资者直接把资金打入该账户。而且和投资者直接发生资金交易关系的是P2P平台，不是融资者。这样相当于P2P平台在第三方支付上开了个储蓄账户，账户上的资金可以任意支取，第三方支付只是提供了一个资金通道，根本起不到对资金进行监管的作用。”

　　蒋则沈建议P2P平台“不碰钱”，资金直接从投资者账户转到融资者账户，资金流不经过P2P平台，P2P平台只负责信息流的审核。

　　“第三方账户‘假托管’，其实就是让P2P对外能够宣称‘我的资金托管了’，但其实对增信没有意义，和钱直接放在P2P公司账上没有区别。”人人操盘创始人顾崇伦表示，“设置取现密码也不能形成约束，因为大部分标的都是自动投资，不用输密码，如果P2P公司想骗钱，完全可以伪造假标的，就可以把钱套出来。”

　　“中国的第三方支付机构内部发生的资金流，银行都是无法获知的。所以第三方支付的‘假托管’，不仅没有解决安全问题，反而让平台和银行之间多隔了一层。第三方支付机构帮P2P又包了一层账。”顾崇伦说，“等于有资金流发生在国家可控的体系外。”

　　伪造标的套现的现象，银行托管也无法完全避免。但顾崇伦认为，银行托管资金的好处在于，银行的信息安全性、审核要求、预警机制、事后追责能力都更成熟。假设发生跑路，银行可以提前发现资金异动，或事后找到记录追责。

　　如今，《指导意见》彻底堵住第三方支付机构托管资金的渠道。但随之而来的问题是，银行对托管资金的公司是有选择的，要看公司的背景和资金规模，这样一来，很多新型创业公司可能会资金无处托管。

　　“对于缺乏市场影响力的中小P2P平台会是很大的挑战，因为银行在筛选合作方时，普遍比第三方支付结构要严格得多。”王新锐说。

　　第二条冲击，资金池业务不能做了，无疑是一条更致命的打击。《指导意见》要求，个体网络借贷机构要明确信息中介性质，主要为借贷双方的直接借贷提供信息服务，不得提供增信服务，不得非法集资。“因此，如果搞了资金池，就不属于为直接借贷提供信息服务了。”央行人士说。

　　齐俊杰在财新博客中撰文指出，既然是中介，就要求不搞资金池，不能自保，不能自融，项目要一一对应，还要有银行给你资金托管。换句话说，就当一个展示平台就好了。

　　业内人士普遍认为，突然让资金池业务急刹车，可能造成行业性灾难。“对此前利用第三方支付机构资金监管较弱的空子，大搞资金池的P2P平台来说，这一规定将是致命的。”顾崇伦说。

　　许建文表示，《指导意见》明确了资金的第三方存管，彻底实现了投资人和出借人的分离。“大部分P2P自有资本比较少，资金流经常要靠腾挪投资人的理财资金，或多或少都有资金池。一旦政策落地，平台资金完全分离出来，不能再用投资人的钱做现金周转，预计90%以上P2P平台会导致现金流断裂。”

　　齐俊杰说，行业发展到今天，基本上绝大多数的公司已经突破了底线，自融、自保的比比皆是。资金池也越来越明目张胆。而且已经弄得很大，突然的急踩刹车，必然会出现问题。

　　第三条冲击，《指导意见》将P2P明确定性为信息中介，不能为信用中介，不能提供增信服务，意味着P2P平台不能为借款人提供担保的职责。

　　王新锐对财新记者表示，央行指导意见对于“增信服务”并无准确定义，如果参考“一行三会”在之前相关文件的定义，增信服务可能包括由担保机构提供融资担保、由保险公司提供小微企业履约保证保险或贷款保证保险。结合上下文理解，如果把P2P平台界定为信息中介，其本身和关联公司就不能为项目的本息偿付提供担保，银监会之前也曾多次强调P2P平台不能自担保。

　　“P2P平台自身提供担保相当于把项目相应的信用风险、流动性风险自我承担，而一旦总交易额上升其根本无力承担，也会导致投资人对项目风险认知的扭曲。但由平台和融资方以外的第三方提供担保，是目前业界通行的操作，结合现实情况也有一定的合理性。”王新锐说。

　　央行人士表示，担保公司担保的模式并没有禁止。“指导意见没有直接禁止担保公司给P2P提供担保，只是不允许平台本身提供担保之类的信用增进服务，第三方提供的应该不在限制范围之内。”

没有牙齿的监管？

　　据财新记者了解，《指导意见》是2013年就由央行条法司开始起草，从2015年初市场传出发布的风声，市场对《指导意见》抱有颇高期望，互联网金融概念股也在这种期望值下一路狂涨，2015年1月到6月，中科金财（002657）翻了8倍，银之杰（300085）翻了6倍，用友网络（600588）翻了3.5倍。

　　然而，《指导意见》推出后，业内人士普遍认为内容上未达预期。

　　王新锐认为，目前互联网金融的实践已呈现出混业经营的情况，甚至有企业希望将来成为“互联网金控集团”，P2P、众筹、第三方支付、互联网基金、信托、证券、保险、消费金融虽然看起来是不同的业态，但并非泾渭分明，会有很多交叉。《指导意见》强调了“协同监管、创新监管”的原则，但整体思路上仍然是分业监管的思路，也和传统金融机构的监管思路一脉相承。对于交叉地带的监管，是否会形成“三不管”，或监管互相矛盾，是值得观察的。

　　业内人士认为，总体来说，《指导意见》只是解决了什么业务归谁管的问题和大体上怎么管的问题，很多问题并没有涉及，最主要的就是没有规定市场准入、退出和处罚。“一个管理规定没有这三项是不完整的，等于监管没有牙齿”。

　　“什么样的机构可以进入，尤其是P2P和众筹，《指导意见》没有写，等于大家都可以干，势必造成一哄而上、鱼龙混杂的局面。这种局面将导致银监会和证监会监管力量的不足。”业内人士表示。

　　同时，《指导意见》也没有给P2P和众筹如何处罚授权，这些机构违规时如何处罚？违规严重时监管机构是否有权令其退出市场？这些《指导意见》均未涉及。

　　法律人士表示，《行政处罚法》第十二条规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。

　　也就是说，准入和处罚的规定，依法是由国务院来发，达到行政法规或者国务院决定的层次。但《指导意见》没有提到准入和处罚，根据《行政处罚法》的规定，没有违法所得的罚款1000元，有违法所得的罚款不超过30000元，而且没有吊销许可证或者责令停业等退出市场的处罚。“这可能导致互联网金融机构有恃无恐。”法律人士说。

　　“《指导意见》鼓励行业发展，但是不设准入，没有处罚，不能退出，就等于把羊圈的门打开让狼进来，牧羊人手里却没有配枪。”法律人士说。■