广州市的周先生是两个孩子的父亲。3岁的小儿子是超生小孩。今年8月，他决定给小儿子上户口，有些迫不及待。

　　政策窗口是三个月前打开的。5月25日，广东省公安厅和卫计委联合发布通知，上户和计生由此解绑。

　　这份文件名为《关于进一步加强出生小孩户口登记管理工作的通知》。其中提出：各级公安机关“不得将持有计划生育证明或结扎证明等作为办理入户的前置条件”。这即是说，超生家庭不缴社会抚养费，超生小孩照样可以入户。

　　今年7月，广东省公安厅召开关于户籍改革的新闻发布会，解绑政策公之于众。各地派出所及公安分局迅速出现排队入户“上户潮”。官方旋即发言安抚社会情绪：这将是一项长期政策，不必着急马上办理。

　　但周先生不愿意等。他认为，这样的“大赦”机会不会常有。过去，“大赦”都是短期的、临时的，通常发生在人口普查之前，以利于统计出真实的人口数字。普查结束后，计生政策立即回归常态，各地就会恢复计生与户籍挂钩的做法。

　　户籍是中国社会管理的基石，捆绑着教育、医疗等社会福利，办理银行账户、手机号码也需要户籍信息。不给超生儿落户，曾是计生工作得以推行的最重要筹码。一旦计生和户籍脱钩，计生部门征收社会抚养费将变得极其艰难。

　　“这会将计生国策撕开一条口子。”广州一家长期关注计生政策的NGO负责人对财新记者说。

　　早在1988年，原国家计生委、公安部就联合下文，禁止将计生证明、超生罚款与户口登记捆绑。

　　财新记者梳理中国内地31省份的省级户籍制度后发现，仅有北京、上海、辽宁、四川、河南、湖北6省市明文规定，将计生和户籍挂钩有明文规定。但是，在基层操作中，计生和户籍挂钩的做法极其普遍。

　　2013年11月，中国开始新一轮户籍改革，明确提出要“创新人口管理，加快户籍制度改革”。户籍与利益挂钩、计生与户籍挂钩的局面亟需改变。

　　在国家层面，2014年7月10日，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄在例行发布会上称：将落户、入学、低保与父母落实计划生育情况挂钩，与国家法律法规规定不符，应当坚决禁止。

　　在地方，自2013年底至今，计有宁夏、山东、江西南昌、湖北、广东等地陆续公开发文，重申计生与户籍脱钩。

　　计生与户籍解绑，诸多“黑户”得以漂白。而更深远的影响则在于：它将倒逼中国的计划生育政策尽快调整——当每一个超生的孩子都可以落户，惩罚机制又无法发挥作用时，生育自主就不再遥远。

先入户，后缴费

　　广州一名户籍民警告诉财新记者，家长们只需带齐小孩的《出生医学证明》、父母的身份证、结婚证及户口本即可为小孩办理入户，无论是否超生。此后户籍相关资料信息会与计生部门共享。继而由计生部门向超生对象出具社会抚养费的书面征收决定。

　　“这大大减轻了我们的工作压力。”这名户籍民警说。以往在要求公民出示计生证明时，这些民警偶尔会遇到超生家庭的“反击”：先缴抚养费才能办入户，你们拿出法律依据来！

　　“这让我们很尴尬。只有《入户指引》上可以这么写，很难去找法律依据。”这位民警很感慨。

　　现在，难题留给了计生部门。“如果先给孩子上了户口，但此后拒不缴纳社会抚养费，会有什么后果？”广东新政刚刚出台，就有人在网上提出这样的问题。

　　广州市一名基层计生工作人员告诉财新记者，广州市计生系统为此开了好几个会，讨论应对之策。

　　8月5日，广东省卫计委通过本地媒体公开回应称：“当事人未在规定期限内足额缴纳社会抚养费的，按规定加征滞纳金；仍不缴交的，将依法申请人民法院强制执行。”

　　行政处罚交由法院强制执行，法官们通常持审慎态度。一方面，“执行难”与法院执行工作如影随形。例如：2015年8月，《南方都市报》梳理了广东省2015年的171例社会抚养费强制执行案件——未成功执行的超过4成，已经明确成功执行的，只占约1成，其余案件处于“待执行”状态。征收社会抚养费无法强制执行，最常见的原因是当事人没有财产。另一方面，社会抚养费牵涉人多、涉及面广，公安户政部门刚刚抽身而出，法院亦不愿身陷其中。

　　一名法院系统人士称，裁定和执行分离，是法院改革的趋势。这意味着，未来征收社会抚养费的流程极有可能是：对拒不缴纳社会抚养费的，由计生部门向法院申请强制执行，法院对此进行合法性审查，随后下达准许或者不准强制执行的裁定，再由计生部门自己去执行。

　　如此一来，“烫手的山芋”回到计生部门手上。计生部门人士也明白，面对没有财产或者找不到财产可供执行的超生家庭，公权力毫无办法。最终，计生政策就此撕开一道口子。

“捆绑”政策溯源

　　中国的计划生育制度于1978年写入《宪法》：“国家提倡和推行计划生育。”1980年9月25日公布的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡“一对夫妻只生一个孩子”。从此，中国开始全面实行独生子女政策。

　　当时的城镇居民多在政府、事业单位或国有企业工作。父母一旦超生，则工作不保。在农村，独生子女政策遭遇较大抵制。一方面，多子多福的思想根深蒂固；另一方面，家庭联产承包责任制迅速铺开，推动劳动力需求上升，农村家庭希望多生孩子，尤其是男孩。1984年起，农村独生子女政策调整：允许大部分农村地区头胎是女孩的夫妻生二胎。这被称为“一胎半”政策。

　　计生政策制订之初确立的目标是：“到20世纪末，将中国人口控制在12亿以内。”目标层层分解到各级政府。

　　1982年，湖南常德开始实行计划生育“一票否决制”，覆盖公权力机构和各大企事业单位。只要出现一个超生案例，单位负责人不得参与评比，不能得到提拔，工作业绩都得不到承认。上世纪80年代末，这一制度被作为典型推广到全国。

　　对于超生者的处罚，变化出多种方式。处罚的核心，无外乎禁止超生孩子入户。

　　一方面，没有什么惩罚能够比让孩子从一出生就被剥夺公民的基本权利更严厉；另一方面，一旦这些孩子成为“黑户”，统计信息上就无法影响到官员的乌纱帽。他们的父母缴纳社会抚养费，就意味着接受了计划生育政策处罚，亦可算得上“符合政策”。

　　社会抚养费俗称超生罚款，与落户捆绑逐渐成为各地通行的“土政策”。为了取得公安机关配合，有些地方的计生部门还向公安部门支付费用，形成了利益共同体。

　　2010年进行第六次人口普查，统计出“黑户”1300万。这意味着，每100个中国人中就有1人没有户口。实际的“黑户”数量，可能远远大于这个数字。

　　国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远曾于2014年7月至8月完成“黑户”调查报告。这份报告称：不符合政策的超生型“黑户”占全部“黑户”的50%，未婚生育造成的“黑户”占10%。。

　　这份16页的调查报告，还揭示了“黑户”的生存状况：大约40%的“黑户”从来没有坐过火车、飞机，也没有住过正规的酒店。虽然也有一些人有过这样的体验，但基本都是偷偷进行或用他人证件替代登记。

　　报告还称，大约40%的“黑户”性格悲观，并认为社会不公平。这份报告认为，这些人容易产生报复社会的念头。

倒逼计生政策调整

　　在2000年、2010年两次人口普查中，为了追求真实统计数字，公安部门都曾专门下发文件明确：对不符合计划生育政策的出生人口要及时登记落户。 

　　民间将其称之为“大赦”。“大赦”是突击入户窗口期，各地计生部门甚至不要求缴纳社会抚养费，或者仅缴纳极少的社会抚养费。

　　来自计生系统的人士向财新记者证实，“特殊情况下会做活动，社会抚养费可以打折。”

　　但“大赦”不是常态。两次“大赦”之间，即在国家人口普查间隔期内，数以千万计的孩子必须先“黑”下来，直到下一个轮回。

　　先“黑下来”的策略，省下了超生家庭大笔费用。社会抚养费往往是当地居民家庭年人均可支配收入的3倍至6倍，在广州，社会抚养费一般为人民币20万元左右。先“黑下来”的策略，多次被实践证明行之有效。即使是此次政策调整，一些超生家庭仍然不愿改变既定安排。

　　家住广东省清远市的吴先生下定决心：暂时不给自己超生的孩子上户口。他在电话中对财新记者说：“现在去上户，计生部门就什么信息都有了。我还是将自己的孩子再藏一阵子。”

　　“说不定以后就不用交了。”吴先生补充说。

　　在广东一个主题为“超生落户”的QQ群里，一位父亲对财新记者分析称：若五年之内实施“全面放开二孩”政策，他极有可能不再需要补缴社会抚养费；若五年之间“全面放开二孩”政策尚未实施，他就会选择在2020年“大赦”时再为孩子上户。

　　有迹象显示，“全面放开二孩”政策确已经渐行渐近。2013年11月计生政策调整，可生二孩的资格由“夫妻双方均为独生”扩展至“夫妻一方为独生”，简称“单独二孩”。

　　“单独二孩”政策效果远低于预期。截至2015年5月，全国仅有145万对“单独”夫妇提出了再生育申请，其中有139万多对办理了手续，而最初官方预计，“大概每年增加200万人”。

　　申请者偏少，意味着计生政策还有充足的调整空间。2015年7月10日，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄在回应“全面二孩何时放开”时表示，正在“抓紧推进”。此前，这一问题的回答口径均为“暂无时间表”。

　　若计生与户籍制度脱钩，则意味着所有的孩子均可上户，并不局限于二孩，还可以是三孩甚至更多。这就离“生育自主”更进了一步。

　　“生育自主”的概念，源于2012年10月发布的《人口形势的变化和人口政策的调整》。这份报告由中国发展研究基金会发布。中国发展研究基金会是由国务院发展研究中心发起成立的非营利性法人组织。报告建议：结合中国当前和未来的人口发展趋势，调整和完善生育政策应分为三个阶段：近期（2015年）放开二孩，中期（2020年）实现生育自主目标，远期（从2026年起）鼓励生育。

　　在学术界，有多位学者对中国人口趋势提出预警。

　　经济持续发展需要劳动力补充，需要人口支撑市场消费。今年7月7日，广东省政府官方网站公布《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，放宽除广州、深圳之外的其余城市的落户政策。

　　放宽落户政策，有利于吸引外来人口留在广东。据官方估计，这次调整可望在2020年前安排1300万流动人口入户广东。

　　着眼于经济发展和人口规模中长期关系，同时调整计生政策和引入外来人口，是并行不悖的。■