洛杉矶如何“控车”

　　发生在上世纪50年代前后英国伦敦和美国洛杉矶的空气污染，是人类空气污染史上的两桩公案。近几年，中国大中城市的空气污染也为全球关注，于是人们经常会讨论：到底是今天北京的空气污染重，还是当年伦敦或洛杉矶空气污染重？

　　关于此命题，仁者见仁，智者见智。但多数学者承认的是，伦敦当年主要是工业污染，洛杉矶主要是机动车污染引发的光化学污染，以北京为代表的中国大中城市则是工业、机动车、燃煤、扬尘等皆有的复合污染，且前两者缺乏PM2.5数据，因此，三者可比性并不强。

　　但值得中国学习的是，伦敦与洛杉矶经几十年治气，早已摘掉“霾都”帽子。伦敦PM2.5全年平均值均为20微克/立方米左右，洛杉矶地区PM2.5年均浓度降至15微克/立方米以下（北京2014年年均浓度为85.9微克/立方米）。

　　伦敦和洛杉矶如何做到的？财新记者近期赴美国加州参访了其空气资源局（下称加州空气局或空气局）等部门，并走访了相关学者，力图呈现洛杉矶经验。

　　加州官方和环境学者，皆认为洛杉矶空气能“逆袭”成功，主要源于对机动车排放的有效控制。在这个“车轮上的国家”，美国并未采取限行、摇号等办法，而是通过严格的法律和标准，倒逼技术升级，来减少污染物的排放。

　　上世纪40年代始，洛杉矶在夏季经常爆发光化学烟雾污染事件。洛杉矶汽车尾气和工业废气排放量大，加上位于山谷，东、南、北三面环山，西临太平洋，以下沉气流为主，不利于污染物扩散。

　　上世纪50年代，加州理工学院的哈根·斯密特教授发现，炼油厂、汽油不完全燃烧和挥发等产生的大量废气，含有碳氢化合物、氮氧化物等，在夏季强烈的阳光作用下，产生了光化学反应，生成的光化学烟雾中，含有臭氧、乙醛等，致人眼睛疼痛、呼吸困难甚至早死。

　　机动车是罪魁祸首。1953年的一项调查报告称，机动车每天排放出来的碳氢化合物约1300吨，石油工业为500吨。1957年的调查指出，机动车排放的废气约占洛杉矶每天废气排放总量（2500吨）的80%。

　　控制机动车污染，由此成为加州治气的主要抓手。

　　2015年上半年，中国完成数十个重点城市的空气污染源解析。研究结果表明，机动车、工业生产、燃煤、扬尘等，是当前中国大部分城市空气中颗粒物的主要污染来源，约占85%-90%，其中北京、杭州、广州、深圳的首要污染来源是机动车。

　　虽然机动车污染对北京等中国城市的空气污染贡献一般只有30%-40%左右，远未达到洛杉矶当年的80%，但机动车污染治理是当下中国治气最难的一块。显然，洛杉矶经验学习价值依然巨大。

2008年1月2日，美国加州旧金山，工作人员在检测汽车尾气排放。

管好油品和排放

　　发达国家控制机动车排放，一般从三个方面着手：油品、引擎效率和里程。洛杉矶在这三方面，管理均达极致。

　　其中油品最为关键，加州大学洛杉矶分校清洁空气中心主任Suzanne Paulson称其为“银子弹”（Silver bullet），这是传说中用来射杀吸血鬼的致命武器。提升油品，就是洛杉矶减少汽车尾气排放的“银子弹”。

　　早年加州并未认识到这颗“银子弹”的威力。1959年，加州成立机动车污染控制管理局，负责尾气监测和污染减排设施认证。1975年，市政府要求汽车加装催化转化器，减排效果显著。上世纪70年代末期，洛杉矶市要求车辆年检，必须确保加装的减排设施正常工作。然而，尽管尾气处理设备不断升级，但臭氧等污染物浓度依然高居不下。1979年9月17日，洛杉肌大气保护局发出“烟雾紧急通告第二号”，当时空气中臭氧含量已经超过350ppb。

　　直到上世纪80年代，加州才意识到油品的重要性。上世纪70年代，全球石油危机，海湾国家限产，迫使美国等发达国家开始研发机动车替代能源，加州当时由此发现，以天然气作为燃料，排放出的污染物更少。

　　加州空气资源局负责整个加州的机动车排放管理。该局移动源控制项目执法经理Martina Diaz向财新记者介绍，加州制定政策，要求油品质量比美国其他各州更加严格，油价也更高。由于夏季日照强烈，更易生成臭氧，所以就在加州内部，夏季油品的标准和价格，也比其他季节更高。

　　加州空气局设了专门的移动实验室（Mobile Bus）检查油品。“有的厂商为了省钱，会在一些步骤造假。”负责运输排放检测和研究项目主管Tao Huai说，所以从炼油厂开始，一直到加油站，整条线上的每个节点都不能掉以轻心。

　　一般情况下，可以把油品取样，送回实验室检测，但往往耗时颇长。移动实验室则更加敏捷。如果怀疑某加油站油品有问题，这辆Bus可以直接开过去。Bus里有5个人，两个人有执法权，负责提取油样，另外三人是分析师，最快可在几小时内定性油品是否超标。一旦超标，整条线上的油品立刻封存，然后再仔细排查，究竟哪个节点出了问题。

　　“直到一层一层分析出来为止。如果查到是炼油厂，那么炼油厂将面临数百万美元的罚单。”Tao Huai说。

　　加州是资源消耗大州。他解释，执法人员无法一一检查，所以采取抽查、高罚单的策略。

　　油品之外的汽车尾气污染，则涉及汽车的引擎效率和一定里程之后的实际排放。

　　空气局共有1400人，其中130人负责机动车执法。这支执法队伍权力很大，除了油品检测，还可以在路边叫停车辆，检测尾气，也会有人专门在网上（eBay、亚马逊等）调研零配件产品销售，如果发现新产品上市，可要求厂商提供符合达标排放的证据。如果对方不配合执法，空气局便会对其提起诉讼。

　　路边检测员有20人-25人。他们如果发现路边有大卡车冒着黑烟，可以随时叫停车辆，当场检测尾气，如不合格，即开罚单。

　　但是，空气局并没有强制车辆不能上路的权力，因此只能与交通管理部门合作，两个部门签订合约，每五年更新一次。交通管理部门可以强令不合格车辆去保养、维修，否则不发给第二年的通行证。交管部门工作人员的这部分工资由空气局支付。

　　还有专人负责汽车零配件市场的监管。对于在eBay、亚马逊等网站上销售的产品，空气局有权要求卖家提供产品符合达标排放的证据，如果没有相应证据，那么卖家必须出示前三年的销售数据，若不回应，则进入司法程序，对卖家进行强制搜查。

　　罚单要开多重？有8项指标可供参考，包括对公众健康和安全的损害程度、过往的违法记录、合作态度、经济负担等。

　　在空气局的整个执法过程中，始终贯彻“司法至上”的理念。一旦违法者拒不合作，那么结局就是法庭上见。

　　话虽如此，但Martina Diaz说，大约90%的官司，还未上庭已经和解。她解释，执法的目的不是为了让厂商破产，而是督促其达标，如果对方承诺会积极整改，往往到不了对簿公堂那一步。

　　过去5年，真正打过70多起官司，空气局几乎全胜。这些案例资料在其官网上全部公开，一些重要判例还有专门的新闻稿，以儆效尤。

　　Martina Diaz介绍，就柴油机控制项目而言，1991年的时候，开了380多张罚单，到了1998年，上升至1200多张，2014年只开出70多张罚单，这意味着路上跑的柴油车，整体变得更加清洁。

更严苛的加州标准

　　加州是美国第一个发布机动车排放标准的州，至今仍是美国惟一有权力制定自己排放标准的州，其标准一般都比EPA（美国环保局）更严格。至今，美国的汽车厂商都会以执行加州标准为荣。

　　获得EPA证书的产品，只能在美国除加州外的49个州出售。若要将车出售到加州，厂商必须获得单独的加州空气资源局证明。

　　“加州人口多，经济发达，机动车厂商不愿意放弃加州市场，过了几年之后，发现与其造成两个标准，不如都造成加州标准。”加州大学洛杉矶分校清洁空气中心副主任朱怡芳说。加州标准，客观上推动了整个美国的机动车排放设备的升级。

　　生于1900年的哈根•斯密特教授，在1968年成为加州空气资源局的第一任主席。该局位于El Monte的实验室即以他的名字命名。2015年8月，财新记者参访了哈根•斯密特实验室，目前该实验室承担移动源控制项目的检测任务，如前述的路边检测、移动实验室等，以及对汽车排放的抽样检测。

　　对于汽车排放的检测，分两部分，一是对车主，二是对厂商。前者是常规年检，该实验室主做后者，即针对厂商某种型号车辆做测试。

　　主管官员介绍，当他们发现某款型号的车可能有问题，拟要求厂商召回时，会对该型号车辆随机抽检。“我们会给所有这款车的用户发信，如果有人愿意参加我们的项目，我们就把车调进来。先测5辆车，如果平均值超标，就给厂商打电话，说你要准备，我们要坐下来谈判，罚你多少钱。”

　　对于厂商车辆的检测，有新车和老车（in use）之分。该实验室对于新车只是审数据，不做测试，主要测试对象还是老车。

　　该实验室负责人说，他们也测试摩托车，比如很多中国的摩托车进口到美国市场，如果想要在加州销售，必须将尾气检测结果送到实验室。“我们不可能全部检测。如果我怀疑数据作假，你就必须把车送过来，你有这个义务。”

　　“加州尾气测试也曾有问题，对旧车排放要求不够。后来加州立法，要求长时间的排污量也要降下来。90年代之后要求低排放或者零排放。”加州大学洛杉矶分校Luskin公共事务学院助理教授王锐说。

　　美国最新的法规Level3要求车辆行驶15万英里之后再来测试，要保证这段时间内排放达标。“因为新车达标，并不能代表未来几年依然达标。”

　　但这并不意味着新车可以暂时避责。新车出厂时，公司必须提供实验证据，说明以何种技术，保证新车在行驶15万英里后依然排放达标。

　　Tao Huai说，“如果标准设为10，厂商不会跟你玩9或8，一般要照着3或4去做，给自己留余量。”

　　“工业界也很聪明，他们永远比我们聪明，这是不变的原则，他们永远能想出比我们更好的办法。”他说，“你只有去推他，他才会动。”

　　空气局官员举例说，以前检测台都是两轮驱动，现在改为四轮驱动，是因为车一旦发现自己只有前轮转、后轮不转时，便知道“有人在检查我”，于是切换为达标排放模式。

　　他们介绍，最近几年新车已经不再做尾气检测，全部用车载诊断系统（OBD，On-Board Diagnostic）来观测排放元件，因此不需要再经检测台测试尾气，只需要OBD提供数据即可。

　　“以前可以做假的东西，现在做不了了。OBD里有很多细节，比如车门型号。”

　　Tao Huai介绍，目前也有一些新设想，比如OBD自检发现排放超标时，会自动降低功率，强制停车；或者装GPS，将OBD的数据不断向外播放，经过检查站时，数据可被扫出，但在重视隐私保护的美国，这个设想可能很难实现。

　　“我们出台法规，一般有制定周期。从想法提出，到最后接受，一般都要三四年。去年出台的法规，要求2022年开始实施，我给了你7年时间，到时候再做不到，就没什么好说了。”Tao Huai说。

　　他认为，对于汽车排放标准提高，有些厂商喊难，但其实现有技术都可以达到，只是成本问题而已。

　　空气局官员参观过北京、天津的实验室。他们认为，中国的硬件设施比哈根•斯密特实验室更好，但可能管理流程和人员素质上仍有差距。

人群健康重于成本

　　回顾洛杉矶的空气污染治理历程，成功的核心是“倒逼”——以严格标准促进技术升级。每一次标准修订，都伴随着工业界的反对、游说，但是联邦法律授予环保局的使命是，不考虑经济成本，而以人群健康作为惟一目标来制定标准。

　　美国在1963年颁布《清洁空气法》（CAA），分别于1977年和1990年修订。《清洁空气法》的核心是“全国统一的空气质量标准”。目前纳入清单的空气污染物有6项：可吸入颗粒物（PM）、二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物（NOX）、臭氧和铅。

　　根据《清洁空气法》第109条，该标准分为一级和二级，一级标准以保护公众健康为目标，不需要考虑实现该目标的成本；二级标准则以保护公众福利为要，需要考虑已知或可预见的不利影响，比如经济损失。

　　上述标准都要根据最新科研成果调整。著名环境法专家、美国马里兰大学法学院环境法项目主任罗伯特•V•珀西瓦尔曾说过：“美国设立或修改环境空气质量标准的规制负担非常重，环保局有强烈动机避免标准的频繁变动，更不用说颁布新的空气质量标准。”

　　因此，《清洁空气法》要求环保局至少每5年审查和修订环境空气质量标准。事实上，随着科学界提供越来越多空气污染对健康影响的证据，环保局确实在不断收严标准。

　　历史上确实有过新订标准超越现有技术的现象。1970年，《清洁空气法》要求汽车工业在5年内将新造汽车的碳氢化合物和一氧化碳排放量降低90%，这是典型的技术倒逼的规定，因为国会在颁布这项规定之时，清楚知道当时还没有满足这个要求的技术，他们也知道，直到截止日可能这种技术也仍未诞生。

　　1990年，加州空气资源局推出“低（零）排放”机动车项目法案，要求零排放车(Zero Emission Vehicle)在总销量中的比例必须在1998-2000年之间达到2%，2001-2002年之间达到5%，最终在2003年及以后达到10%。

　　该要求过于激进，当时的电动车技术并未成熟到实现该目标。空气局不得不在1996年投票取消1998年和2001年的销售目标。之后该项目数次更新，还遭到过车企上诉。但在一次又一次的博弈中，电动车技术迅速发展起来，同时美国另外十几个州也开始效仿，采用加州标准。

　　朱怡芳告诉财新记者，“环保局在制定大气质量指标时，是不允许考虑经济因素的，经济不在他们的考量范围之内。都是从保护人群健康的角度来制定的。”

　　例如臭氧标准过去采取1小时均值，预计要到2022年才能达标，后来增加了8小时均值，达标年份又要后推至2040年。但是1小时通常反映的最高浓度点，其跟人体健康的关联度没有8个小时强。人的活动剧烈时段，差不多是8个小时，这也是臭氧在日照时间内的较高浓度时段，所以8个小时更能反映对健康的影响情况。

　　“以前都是采用1小时均值，但在臭氧对健康危害文献发表越来越多后，美国环保局决定采用8小时均值，在全球臭氧背景值已经是40ppb的情况下，环保局依然设定了75ppb这一很难实现的目标。”她说，“环保局不管洛杉矶地区有多少企业会破产，这不是它关心的事。怎么达标是地方的事。”

　　虽然相比北京，洛杉矶有自豪的资格，但在全美，洛杉矶至今依然是空气污染最严重的城市之一。因此加州也有加州的烦恼。

　　与最新联邦空气质量标准相比较，洛杉矶地区的CO、PM10已经达标，但最重要的两项污染物——PM2.5和臭氧仍是超标。目前洛杉矶地区已经将PM2.5降至15微克/立方米以下，但要达到12微克/立方米的新标准，预计要到2018年。而要达到8小时臭氧浓度75ppb的标准，科学家认为可能要到2040年。

　　一位加州当地空气治理官员如今提起洛杉矶仍然觉得犯难：“虽然空气比以前好，但是刚刚勉强达到了旧标准，新的标准又出来，达标永远很困难。”■

　　本文得到朱怡芳教授和加州大学洛杉矶分校清洁空气中心的支持