流乞人员谁管？

　　9月的北京，秋风正起，丰台区六里桥片区纵横交错的立交桥桥洞是流浪者的庇所。“大爷您好，我们是志愿者。”一个晚上，瑞丰社工的工作人员王媛蹲下身和一个浑身污浊的流浪汉聊起来。

　　这位流浪汉姓陈，今年52岁，家在河北，全部家当是两个箱子。他坐在桥洞下的人行道上，头发和胡须花白，长而杂乱，皮肤有白斑，身上散发着绿皮火车里常有的气味。他的手指残缺，来京一年多，以捡废品为生，一般在六里桥下的桥洞生活，冬天就去北京西站取暖。

　　瑞丰社工，即北京市丰台区瑞丰社会服务中心；王媛，其实并非志愿者，而是一名领薪水的专业社工。每周四的夜晚，她都会和同事，在六里桥、北京西站、木樨园等地进行“外展”，即上街搜寻流浪者，为他们提供服务。这一服务由政府埋单——丰台区救助站通过购买服务，与瑞丰社工签订合同。不同的服务内容，“工资”各不相同。

　　王媛说，自称志愿者是为了更顺利地与流浪者沟通。她的同事，事务所的总干事郑梓赓则告诉财新记者，长期露宿街头的人戒备心很强，尤其对“穿制服”的人有排斥心理。流浪者中不乏在十多年前被强制收容者，“他们对救助站这样的地方心里还有阴影。”郑梓赓说。

　　近两年，救助站购买社会服务，扶助流浪乞讨人员逐渐成为常态。这一做法早在12年前的法规中埋下伏笔。2003年，孙志刚之死引发轰动；当年6月，《收容遣送法》废止，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，将强制收容转变为自愿救济，并提出“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”。

　　《收容遣送法》废止之际，北京大学行政法教授姜明安在接受媒体采访时表示，对流浪乞讨人员提供救济并非必须由政府提供的“公共物品”。国务院法制办曾就该办法的草案向几位法学教授征求意见，他们在接受采访时普遍认为，民间救助是未来的发展方向，但在当时还“为时尚早”。12年后，民间救助成为可能，但仍处过渡阶段。

　　近期，民政部、公安部联合下发的《关于加强生活无着流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见》指出，对于滞留人员，“各地可通过政府购买服务方式”提供生活照料等服务。

　　“这是向社会开放的标志性事件。”北京师范大学公益研究院院长王振耀认为，尽管购买服务不再是新概念，但这次文件较以往更为正式。同时，这几年慈善在发展，民间组织需要业务，“渠道打通了，政府可以节省力量，社会秩序也会改善”，王振耀说。

　　“十余年来，政府对流浪乞讨者的救助处于转型中，从强制收容遣送到更具有人文关怀的服务，但还处于初期阶段。”瑞丰社工的理事长、首经贸大学社工系教授吕新萍告诉财新记者，“现在救助基本不会强制，引入了社工，这是一个好的开始”。

“供不应求”的救助

　　“他在救助站陆续住了十几年了。”和前述流浪汉不同，一位70多岁的山东籍流浪汉有着完全不同的生活方式。在北京的某救助站内，财新记者见到了他。工作人员告知，他患有高血压、糖尿病，大多时间都在沿街乞讨，还爱喝酒；身体不舒服时，就来救助站治疗，治好就走。一年下来能攒几千块钱，过年回家还买年货。“大家拿他也没办法。”工作人员坦言。

　　在2003年6月通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中，救助站的职能被定义为对“在城市生活无着的流浪、乞讨人员”提供“临时性社会救助措施”。随后出台的配套实施细则规定，救助期限“一般不超过10天”。

　　时任民政部部长的李学举曾指出救助对象的必备条件：一是自身无力解决食宿，二是无亲友可以投靠，三是不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，四是正在城市流浪乞讨度日。同时排除了以流浪为生活方式，以乞讨为生财之道、好逸恶劳的人员。

　　但在现实中，像上述山东籍老人这样的非救助对象不在少数。该救助站的工作人员透露，大量不符合救助资质的人在救助站“赖着不走”，粗略估算占救助站救助总人数的四分之一，冬季更多。

　　“救助的范围不断扩大，远远超出了流浪乞讨人员的范畴，”上述救助站管理人员告诉财新记者，主要原因是大量进城务工者在城市中出现生活困境，沦为流浪乞讨人员。他表示，越大的城市流浪者越多。丰台区民政局宣教中心新闻发言人宋连生表示，目前救助站帮助的面越来越大，只要是具备自身无力解决食宿、无亲友投靠、不享受城市最低生活保障或者农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日等四个条件的，都算是救助对象，其中包括“被拐卖的、传染病的、被从外国以婚姻形式贩卖来的、打工没有工作的...”。

　　与之对应的是救助站人员的短缺。据新华社报道，2003年全国有收容遣送站832个。2014年底，全国共有救助管理站1949个，工作人员约2万人。与2003年相比，站均人员数大幅下降。

　　据人民网报道，辽宁省的69个救助管理站只有833名工作人员，大多数县级救助管理机构只有1-2名工作人员，有的还是兼职。

　　如丰台区救助站年救助量约3000人左右，占北京市的五分之一。但在编的工作人员仅十几人，加上聘用人员近30人。救助站共有30个房间，130个床位。

　　在供需不匹配的情况下，救助站负面新闻不断。王振耀表示，若政府包办流乞救助，民间组织无法介入，就会面临一些问题：如有的人不愿意接受救助、乞讨人员泛滥，甚至产生了一种“恶”，即专业乞讨。

　　在此背景下，政府逐渐放开民间救助介入的口子，各地纷纷应声而动。据财新记者不完全统计，北京、合肥、广州、东莞等城市皆展开了流乞救助方面的政府购买服务行为。如2014年4月，据《南方日报》报道，东莞政府出资420万元购买社会服务，以管理约80个路口的流浪乞讨人员，并面向社会公开招标。

　　近两年，北京市的各救助站都拿到了每年数十万元的购买服务专项基金。西城区救助站正在其列。和风社工事务所的创始人张潇回忆，2015年6月，“西城区救助站从我们派发给流浪者的温暖包上发现我们的联系方式，主动来找和风，促成了我们的合作”。

“政府购买服务”起步

　　在段先生眼里，现在的救助模式是糟糕的。段先生是郑州一家公益机构的负责人，他一直希望为郑州的流浪者提供救助，因此进行过相应的走访、调研。

　　“救助站只是一个转运站，流浪者只在救助站待三两天，大量无法回家的流浪者被疏散到县城、地级市，在那里继续流浪。”段先生说，“只要不在城市，没人举报就好，乡下很少有人在意”。但由于在农村只能纯粹地以乞讨为生，那些尚有打工能力的流浪者，只愿选择留在城市。

　　据民政部提供的数据，2014年，全国共救助生活无着流动人员351.7万人次，其中未成年人17万人次，老年人32.6万人次，残疾人15.8万人次，危重病人、精神病人27.4万人次。若排除重复救助及未获救助故未列入统计的人员，该数据显示，每年在中国的各个城市里有300余万人露宿街头，其中约三分之一是未成年人、老年人、残疾人、危重病人和精神病人。

　　段先生这样描述他在河南所见的流浪者：基本是男性，多少有点残疾。大多是贫穷的乡下人，从本省外地来，也有些外省人。年龄从30多岁一直到中老年。好吃懒做者也有，但是少数。

　　据和风社工事务所的长期外展调查估计，北京市三环以内的露宿者，一年内峰值可达3000-4000人，低谷时则有400-500人。张潇表示，露宿人数会随季节变化，“春天露宿者多，一是节后来京务工高峰，劳动力市场供需不平衡导致体力劳动者大量滞留，二是“两会”前后会有大量上访人员来京，因无处可居而选择露宿街头”。

　　瑞丰社工根据项目在北京实施一年来的统计发现，真正需要帮助的流浪人员中，40%有务工需求，20%有就医需求，10%是将流浪作为生活方式。

　　面对多样的需求，救助站的救助更多地集中在流浪乞讨人员的食宿、提供返乡车票、精神病人的治疗等。宋连生表示，丰台区救助站一年经费有七八百万元，花费的大头是看病、返乡车票。上述北京某救助站的管理人员透露，救助站经费的80%一般用于精神病人的治疗，返乡的费用也占较大比例。

　　“我们像是神经末梢，与一个个具体的人打交道，根据需求提供服务”，瑞丰社工的一名工作人员这样形容他们的工作。针对不同的流浪人员，他们开展分类救助。例如将维权、需要返乡和就医的流浪者转介至相应机构；为进京“淘金”失败者提供职业辅导，以转变其就业观念；向打工被骗的流浪者介绍律师，以帮其维权。

　　由西城区救助咨询站购买服务的和风社工事务所，同样有它的一套工作方法。和风工作人员郭颜一慧介绍，他们会“外展，并做记录；为流浪者建立电子档案；选定个案进行访谈，填量表评估情况，制定服务计划，后期跟进；一周或半月后，回访多次，根据需求给予特定帮助或结案。”流浪者的需求涉及温饱、返乡、工作支持以及兴趣爱好等。“后续我们还会针对流浪者的心理问题进行‘角色扮演治疗’”，郭颜一慧说。

功能转变

　　“后孙志刚”时代的救助站，其社会功能的转变并不彻底。在某种程度上，救助站仍是“市容整治所”，救助站基本可以做到自愿救助，但遇重大时节，仍有强制性的行为。

　　云南大学法学院教授邵芬、学者谢晓如曾在《我国社会救助制度的发展和完善》一文中写道，曾经的收容遣送制度既有收容救济的福利功能，又有强制性遣送以维护社会秩序的功能。“两种功能相互对立，而且在执行过程中，往往是后一种功能大大强于前一种功能”。如今，收容遣送制度已被废除，但维护社会秩序的功能仍被部分地延续下来。北京某救助站管理人员表示，北京有重要事件，如奥运会、“两会”时，集中救助就带有了些许“半强制”的色彩。

　　段先生告诉财新记者，只要有人举报，工作人员还是会去“拉人”。他回忆称，2013年中秋，有流浪人员病死在桥洞下，引起当地媒体关注。“那是个流浪者聚集点，他们靠在晚上帮附近的货车卸货，挣个吃饭钱”。段先生后来得知，“他们很生气，政府那一阵子不让他们住在桥下，但他们只有晚上才能挣钱，于是仍然偷偷跑回去”。

　　在和风社工的一段宣传视频里，地下通道里的露宿者们已并排铺开了被褥；在他们身旁，一个40岁左右的男人摆出架势，对着摄像头歌唱。这是2014年一个冬日的深宵。在北京右安门的地下通道，和风的社工们在为一个名叫“坤哥”的露宿者录制《星光大道》的报名视频。坤哥为追梦来到北京，但因为碰壁和窘迫而露宿。和风的创始人之一袁菁说，“他当时在摄像头面前唱歌和跳舞的状态，很动情”。她表示，社工在帮助他完成这个心愿的同时，也是在促其返乡。视频中，空洞的地下通道回响着他的嗓音。

服务问题尚存

　　宋连生坦言，政府购买服务是发展趋势，但目前仍只是一种尝试，“救助工作是政府为主，社工发挥重要的配合作用”。他表示，由于政府逐渐精简人员，面临人手不够的情况。“我们与社会组织签订协议文本，与他们约定负责什么工作，并提出要求。”

　　张潇则认为，政府购买服务应当“去行政化”，不该是“救助站忙啥社工就忙啥，而应该分饰角色，各展所长”。他举例称，有的政府购买服务项目，是由社会组织对流浪乞讨人员进行跨省护送，和他们一起坐火车。这的确帮助政府节省了人力成本。但跨省社工在外省资源匮乏，很难发挥职业特性，做不了该社工做的事儿。

　　中鼎社工事务所所长苏锋表示，目前社会组织和政府的地位不平等，没有形成合作伙伴关系，而是一种领导与被领导的关系。

　　此外，政府处在从管理到服务的转型过程中，购买服务的体制仍不健全。比如，苏锋表示，在北京，政府购买服务时会要求费用的80%用于服务，仅不到10%可用于项目管理，没有人员工资支出的部分。苏锋认为，这给机构的运作带来很大困难，“留不住专业人才”。郑梓赓说，资金项目不稳定，则持续性难保；税收优惠没有保障，也是机构必须面临的问题。

　　宋连生认为，由于“目前社会组织发展还不够”，购买服务仍处于探索阶段。这也道出了另一层面的事实——即社会组织本身仍处发展初期，人才和资金的缺乏，使其能力受到限制。如和风社工事务所，成立于2014年5月，专职员工仅5人。郭颜一慧介绍，自2009年开始，北京开始出现一些社工事务所，到现在也仅有110家左右。

　　因为职业的社会认同度低、收入不高等问题，社工专业的大学生很少从事社工工作。苏锋举例称，中鼎社工事务所的办公室主任，工作一年后月薪仅4500元左右，其他的工作人员底薪仅3000元。低工资下社工流失率高，会使政府购买服务项目的质量下降。

　　社会组织承认，与政府的合作给了他们更多的保障。张潇表示，“合作后我们工作心里更有底，之前我们没有能力把露宿者送到救助站”，但现在救助站接收露宿者的流程“很痛快”。郑梓赓说，救助站是全年无休的政府部门，有强大的平台资源，“能做很多我们做不了的事，比如提供住处和医生”。

　　在王振耀看来，政府加大购买服务对社会组织的发展是一种鼓励。他表示，目前社会组织还不强，政府购买服务时也很为难，“但只要政府开始购买、建立机制，社会组织会在互动中逐渐完善”。

　　段先生表示，几年前他在美国考察，直观地感受到当地社会组织的力量。他参观了一个叫“食品与朋友”的公益机构，他们每天要给包括流浪者在内的1.8万人提供一日三餐，资金来源有捐赠，也有政府购买服务。

　　“我们在那里呆了一天，特别惊讶，他们有很大很漂亮的厂房，大量的冷藏车。我去的那个点有3个专职工作人员，600个志愿者供应生产。他们的志愿者登记得十分仔细，细化到一周后的哪一天、半天甚至哪一个小时有空来做志愿者。他们还有一个营养师，给流浪者做身体检查，根据需求提供餐饮，菜单会定时更换。做好的食物密封好后，由志愿者配餐，或在几个公园定点发餐。”

　　受此启发，段先生希望有一天，他在他的家乡也能做成这样一件事。■

　　财新实习记者占悦、杨三喜对此文亦有贡献