环保部喊你谈话

　　在中国政治语境中，谈话有着特殊地位。最著名的当属“双规”——纪律部门在规定时间、规定地点找违纪者谈话，官员被“双规”意味着政治生涯的终结。如今，又一种谈话形式在中国被使用——一环保约谈。

　　从2014年5月至今的一年半时间里，环保部已与长春、郑州、临沂、承德、马鞍山等25个城市的市长或环保分管副市长进行这种谈话。

　　在此之前的十年间，环保约谈曾被中国局部地区环保部门使用，主要针对地方个别污染企业进行环保督促，但效果一般。2014年5月，环保部出台《环境保护部约谈暂行办法》（下称《办法》），环保约谈至此成为一种环境国策。

　　环保约谈的谈话双方，一方为代表环保部的指定官员，另一方为“未履行环境保护职责或履行职责不到位的地方政府及其相关部门有关负责人”，谈话内容为“依法进行告诫谈话、指出相关问题”。据《办法》，地方在11类具体情形下可能被环保部约谈。

　　从目前看，环保约谈在多数被约谈城市显示了效力，当地空气等环境质量在短期内取得了不同程度的改善。山东临沂在被约谈后掀起关停污染企业风暴，郑州在被约谈后举市治污并在7月和9月份收获多个蓝天，被市民称为“约谈蓝”。

　　约谈现象也引起了环保学者的普遍关注——为何地方过去对环境保护不重视，一场谈话就能短期改变其施政方向？无它，游戏规则变了。

　　过去，地方政府只要把经济建设搞上去获得华丽的GDP数据，官员政绩就可增分，可获得升职。如今，环境保护方面出错，可让地方政府政绩受损，被环保约谈可能会实质影响到官员仕途。

　　然而，环保约谈并不能真正改变一地经济格局，也不能真正改变污染的基本面，其带来的运动式治污在收获短期成效后能否真正持续，值得观察。

　　这方面中国有过教训。亚运会、奥运会、阅兵等国家重大赛会、事项进行期间，地方政府通过短期措施可让空气一时清新，但赛会过后，污染依旧。环保约谈会否重复“赛会空气”的老路？

　　这种反弹苗头已可见端倪。7月16日，环保部华北督查中心通报环保约谈城市整改进展情况，称各地约谈整改工作取得了积极进展，但个别地区一些整改工作存在避重就轻的情况；随着整改工作推进和时间拉长，一些部门逐渐产生了抱怨情绪；有的地市约谈已经过去四个多月，尽管市委、市政府要求依然很严，但是一些县（区）开始有所松懈。

　　巧合的是，2015年9月以后，环保部的环保约谈进入了淡季，鲜有约谈声音传出。这与之前一月约谈一城甚至两城的节奏形成鲜明对比。

环保约谈风暴

　　2014年9月，《办法》公布四个月后，湖南衡阳市市长周海兵成为《办法》推行后环保部的第一个公开约谈对象。华南环保督查中心受环保部委托，指出衡阳市污染减排国家目标责任书中四个城镇污水处理厂建设严重滞后。

　　衡阳约谈揭开了一场“环保约谈风暴”的序幕。此后，环保部监察局及其下属区域督查中心以平均半个月一个城市的速度，总计已约谈全国22个城市的市长或政府负责人，以及三个企事业单位“一把手”。被约谈的5个省会城市、15个地级市和2个县级市大多地处发达地区，人口密集，工业化程度高，并具有一定经济实力，主要集中在华北、华东区域。

　　环境保护部环境监察局区域监察处处长史庆敏告诉财新记者：“通过约谈，地方主要领导同志对环保工作的重视程度有了空前的提高。”

　　在被约谈的城市中，既有环保“差生”，如空气质量全国排名倒数第二的郑州市、环保部多次综合督查也奈何不了的安阳市；也不乏环保“模范生”，如环保模范城市马鞍山、空气质量在省内排名靠前的承德。“约谈一方面是督促后进的、有问题的地方进行整治，一方面是警示环保工作或环境质量出现滑坡的地方及时纠正改进。”史庆敏说。

　　“官员对官员的谈话是中国共产党在组织纪律上的传统工作方式，如今随着环境问题愈发严峻、环境议题在地方政治中的重要性提升，环保约谈也有了全新的面貌。”中国人民大学国际关系学院政治系副教授冉冉告诉财新记者。

　　事实上，环保部门采用约谈手段已有十年。近几年，环境纠纷和投诉越来越频繁，环保执法却一直面临尴尬，柔性的约谈手段倒成了各省环保厅行政管理上的主推方式。

　　地方陆续出台了不少地方约谈制度文件，如2010年山东省颁布的《突出环境问题约谈制度》，2012年安徽和陕西省的重大环境问题约谈办法，2013年新疆的环境保护约谈办法等。但是，这些约谈通常由地方环保部门针对单一企业，单一事件约谈问题企业法人或下级环保部门行政副手，约谈效果并不显著。相反地方领导常以妨碍地方经济发展为由约谈环保部门，要求环保为GDP让路，甚至对环保部门问责，环保部门只好对污染项目“睁一只眼闭一只眼”。

　　“政府那么努力招商引资引来的项目，环保部门说关就关了，在以前是行不通的。一定要做的话，约谈的人最后可能不是被调离了就是被穿了小鞋。”中国工业环保促进会会长杨朝飞对财新记者说。

　　杨朝飞指出，现在，中国环境污染的严重程度得到了公认，中央对环境修复、保护的迫切程度已不亚于经济发展。“2014年中央经济工作会议就提出，中国的环境承载力实际已经达到或者超过了极限。而环境问题的产生，其实就是经济发展和环境保护矛盾没有处理好，产生激烈矛盾的结果。”

　　2011年起，环保部先后四位领导都在多个场合表态要约谈污染问题严重的地方政府主管领导。2013年，江苏省环保厅率先承担起督政角色，约谈了张家港、江阴、武进、丹阳等四市政府分管环保的负责人。

　　但直到去年，环保部对约谈程序、规则在《办法》中作出具体规制后，新一轮环保约谈才在全国范围全面铺开。2015年1月1日，新《环保法》正式实施，突出了政府对环境质量的主体责任，其中第6条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。之后，环保部门约谈市长的节奏明显加快。

　　不仅约谈频率高，这场“约谈风暴”还借助媒体壮大了声势。《办法》要求，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，约谈应对外公布相关信息，并邀请公众和媒体参加。在央视的镁光灯照射下、摄像机聚焦下，市长们“认错”态度良好，纷纷表示约谈是“一剂猛药，令人警醒”，要“深刻反思”，“主动承担第一责任人的责任，亲自抓整改”，“保证不会再受到第二次约谈”等。

　　“真正工作还是要靠基层。基层动不起来，上面再推也不行，效果出不来。市长组织整改，效果跟环保局长做整改是不一样的。”环保部华北环境保护督查中心主任刘长根在央视采访中表示。

约谈式治污

　　据了解，结合整改进展和难易程度，环保部给地方的整改时限最长不超过半年。到时，环保部会对整改情况作“回头看”的后督查。若整改不力，环保部会采取“挂牌督办”“区域环评限批”等惩罚性措施。

　　从目前后督查结果来看，针对“一把手”的环保约谈在大多数城市都取得了立竿见影的成效。后督查报告中的常见描述为：市长亲自负责整改，市财政加大减排重点项目的投入，环保系统人员编制扩张，部分责任人接受党纪政纪处分，结果显示区域环境质量稳步改善，主要大气污染指标浓度同比下降。

　　约谈后整改最积极的还要数山东临沂和河南郑州，分别凭“铁腕治污”和“约谈蓝”登上了全国媒体的头条。

　　7月28日，郑州市市长马懿接受了环保部华北环保督查中心的闭门约谈。约谈指出郑州明显存在大气治理工作不力等问题，并要求其在20个工作日内制定出整改方案。在今年环保约谈的13个城市中，郑州是第一个省会城市。

　　从7月23日环保部下发约谈通知起，郑州大气质量连续迎来了9个优良天，被称为“约谈蓝”。而上半年郑州总共仅有39个优良天，且在全国大气环境质量中排名倒数第三。

　　“约谈蓝”的背后是郑州政府一场运动式的整改。收到约谈通知的第二天，郑州就召开了“千人誓师大会”，向坏空气“宣战”，将各县市区空气质量分包给包括市委书记和市长在内的主要官员，并立下“军令状”，管不住辖区空气，“一把手”必须下台。

　　《东方今报》报道， 吸尘车、雾炮车、防尘网等冷门“治霾神器”在约谈后成为了郑州市场上的“大热门”，为郑州各级政府和企业所追捧。甚至郑州市为降尘治霾，每天洒水3.5万吨，按每吨3.05元计算，一天就要洒掉10.7万元。有媒体因而质疑：缺水的郑州用“南水”喷洒治霾，是管用还是任性？

　　临沂的故事则更具戏剧性。张术平被环保部华东环境保护督查中心请去接受公开约谈的那天，他才从枣庄调任临沂任代市长不到一周。而后，他在这座工业城市领导的一场“铁腕治污”行动却引发了两极分化的评价。

　　据媒体报道，临沂在10天内关停了华盛江泉等57家重点企业，连当地纳税百强也未能幸免。截至7月，临沂共检查企业5425家（次），立案查处562起，停产整治184家，查封扣押11家，排查并清理了1460家“土小”企业，有20多名企业责任人受到调查处理。

　　环保部华东环境保护督查中心7月初对临沂的整改工作予以了充分肯定：“自约谈以来，临沂市委、市政府以壮士断腕、刮骨疗毒的决心，大力推进大气污染综合整治，严厉打击环境违法行为，解决了一批突出环境问题，环境空气质量明显改善。”

　　环保后督查结果显示，今年3至6月，临沂市PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮四项污染物浓度与去年同期相比分别下降了27.8%、23.5%、41.4%、25.4%，优良天数增加31天。

约谈隐忧

　　约谈隐忧在山东临沂显现明显，媒体的报道引发社会普遍关注。

　　2015年7月2日，《南方周末》一则有关临沂治污代价的报道将临沂推上舆论的风口浪尖。报道称，这场环保风暴造成10万工人待业，并带来潜在金融违约风险。“几乎所有的烟囱都停止了对外冒烟，付庄街道的临工市场和大街上挤满了等待招工的工人。”

　　环保部宣教司中心微信公号在7月2日发文为临沂政府“喊冤”：“治污不力被曝光被约谈，铁腕治污还是没能迎来舆论的鲜花和掌声，”但临沂的转型之痛，是不得不还的环保历史欠账。

　　10月，环保部专门带队到临沂调研，环监局副局长汪冬青表示，“临沂之争”证明经济下行时，环保力度仍然可以加大；通过环保倒逼，确实可以推动产业结构升级。据临沂市统计局显示，今年前三季度，全市生产总值同期增长6.6%，比上半年提高0.4个百分点，但相比去年同期10.1%的增长，增幅大大减缓。

　　时至今日，临沂并未在治污和经济发展中找到平衡之路，当地仍处于阵痛之中。

　　郑州的“约谈蓝”并没有持续。10月中旬，环保部公布9月重点区域及74个城市空气质量状况。9月郑州有10天为轻度污染，4天为中度污染。按照城市环境空气质量综合指数评价，郑州空气质量为第73名，全国倒数第二。

　　反讽的是，“约谈蓝”曾主要发生在9月份。环保部约谈当月即7月，郑州甩掉倒数第二的帽子，连续多日出现蓝天。9月上旬，因为首都阅兵，郑州也纳入临时减排范围，9月1日至9日，郑州空气出现“九连良”。然而9月16日之后，雾霾连续光临该市，蓝天被雾霾“篡位”。

　　据《河南商报》报道，7月被环保约谈后，在7月25日，郑州市召开大气污染防治攻坚动员大会，郑州市委副书记、市委秘书长胡荃表示，郑州市委、市政府的一个共识是：死保一个底线，郑州今年的大气质量不能比去年差。

　　但该报也称，在郑州市环保局专家看来，到10月中旬，郑州的整体空气质量还没能跑赢2014年，这和上半年底子太差有关。今年上半年，郑州市区优良天数39天，比去年同期减少33天，重度污染及以上天气29天，同比增加了9天。PM10、PM2.5、二氧化碳平均浓度分别上升13.7%、18.2%、10.8%。

　　显然，仅剩一个多月，还是雾霾容易高发的供暖季，郑州能否保住“底线”，挑战巨大。

　　杨朝飞表示，虽然从道德来讲，对违规排污企业怎么批评都不为过，但从《物权法》的角度来讲，既然是政府招商引资来的合法项目，政府应当依法保护投资权益，而不是为了应对约谈、督查就仓促关停企业。

　　“过激的做法，不仅不利于地方经济发展，损害投资人合法权益，更影响了环保约谈的声誉。”他说。

　　有环保人士当时担心，临沂的做法可能会让环保约谈出现下行转折,后续被约谈城市有可能会降低整改力度。

　　8月28日，百色市市长周异决在接受环保部华南环境保护督查中心对其约谈后对着央视镜头表示，要亲自分管环保工作。然而截至发稿，传说中的百色大治污并没有出现。

　　新华社在早前的一篇评论中就对这种状况表达了担忧：“一些地方环保问题上长期存在政商勾结、官官相护等问题，这些地方的负责人在被约谈时往往态度很好，表示‘愧疚’，并承诺加强整改。但随着时间推移，有的约谈变为空谈，整改变成不改。”

　　冉冉认为，目前约谈既没有形成制度，也不具有法律效力，理论上，它无法保证均匀反馈，地方政府主观上如何看待约谈才是决定约谈成效的关键因素。

　　环保部东北环境保护督查中心一位负责人向财新记者坦陈，就东北截至目前约谈的三市哈尔滨、沈阳、长春来说，被约谈的城市都会采取整改措施，但也确实存在一些城市整改落实不到位的情况。“有的城市推进得更快一些，有的城市推进得不是特别顺利。”

　　一位不愿具名的环保观察人士向财新记者指出，作为一项行政手段，环保约谈短期收效快且猛，但后续效果难保证，频繁使用的话，可能会让地方政府或产生“抗药性”。

从约到法

　　环保部环境规划院环境政策部主任葛察忠告诉财新记者，环保约谈作用机制和约束力主要来自三方面：环保部对地级市和地级市环保部门的上下级行政约束关系；“区域环评限批”“挂牌督办”等强制性惩戒手段；依托媒体的社会曝光。

　　但事实上，“乌纱帽”或才是官员们避讳约谈的真正原因。“约谈机制主要还是靠问责、靠干部考核与干部任免机制为后盾发挥作用。简而言之，也可以说是以抓官帽子的方式来快速推进工作。” 全国律协环资委委员、北京盈科律师事务所律师赵京慰告诉财新记者。

　　“针对中国长期以来环保法律执法废弛的现状，约谈机制是必要和有效的，在环保执法由废弛向严格守法迁移的过程中，其作用不可低估。” 赵京慰说。

　　2015年6月29日，央视播出了一则题为“环保约谈成为执法利器”的新闻短片。然而，在一些政治学和法学专家看来，这一说法值得商榷。依法行政，却还要依靠行政色彩浓厚的手段来确保执法，不免本末倒置。

　　“新《环保法》要执行，必须采取法治的方式。如果执行环保法要依靠短期的约谈方式，这就说明它本身也不是一个有‘牙齿’的法律。”冉冉说。

　　上海交通大学凯原法学院环境法副教授赵绘宇更担心的是，约谈或有架空法律的嫌疑。在一些明明可以对地方政府问责或将违法者绳之以法的情况下，却用约谈这种非惩罚性手段取代了法律追责，软化了对主管部门的惩罚。“我不认为它是执行新《环保法》的手段，反而是规避。”

　　此外，葛察忠在一篇论文中也曾论述道，上级环保部门在约谈地方时若缺乏长效配套机制和合理的责任清单，可能“误导”地方政府采取种种僭越合规程序的行政措施。

　　如部分地方政府将官员免职“打造”成向社会或上级政府表明环境治理决心的“宣言书”，或“升级”成暂时性转移公众注意力的“障眼法”，实质缺乏对免职人员的责任调查，这是直接僭越合规程序的不合理免职。而政府对企业采取强制关停手段，从法律法规层面来讲，也确实对合法企业的合法权益造成了损害，超越了法律法规的授权。

　　8月29日，全国人大表决通过了修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》，其中第二十二条规定：“对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。约谈情况应当向社会公开。”

　　赵绘宇指出，这表明环保约谈制度在大气污染这块已经从政策层面上升到了法律层面。“不过这项制度的制约力在第22条中设计得仍不很清晰。”■