编者按：这个新年，是中国全面放开二孩后的第一个农历年。经历30多年风雨，中国独生子女政策在2015年宣告终结。当全家老小、远亲近邻一块“侃大山”的时候，要不要再生一个？对于很多家庭来讲，或许还真不只是句玩笑话，而是一个值得认真思考的课题。全面二孩为何会在此刻放开？以前一些家庭的拖欠的社会抚养还要不要缴？二孩政策放开之后，中国已经长期徘徊在低档的生育率和可预见人口断层，还来得及拉回来吗？

　　经历30多年风雨，中国独生子女政策在2015年宣告终结。

　　继2013年召开的中共十八届三中全会决定实施“单独二孩”政策后，刚刚于10月29日闭幕的中共十八届五中全会又宣布实行“全面二孩”的新政。

　　“全面二孩”政策，是指所有夫妇，无论城乡、区域、民族，都可以生育两个孩子的政策。中国现行生育政策，根据育龄妇女的不同情况可划分为六种：城镇非农业人口独生子女政策；北京、天津、上海等六个省份的农村农业人口独生子女政策；其余农村农业人口采用一孩半或二孩政策；部分少数民族采用二孩及以上政策；双独二孩政策；以及单独二孩政策。简而言之，全面放开二孩、政策主要影响的是夫妻双方都为非独生子女的一孩家庭。

　　网友调侃，“80后”成为中国历史上惟一一代独生子女。

　　政策调整的预期，是促进出生人口总量增长和劳动年龄人口增长，从而有利于经济稳定增长。“现阶段，全国符合全面二孩政策条件的夫妇约有9000万对。”国家卫计委副主任王培安在答记者问时表示，“全面二孩”政策放开后，“最高年份的出生人口预计超过2000万人。”“预计到2050年，15岁-59岁劳动年龄人口将增加3000万左右。”

　　国务院参事、中国人口与发展研究中心原主任马力表示，政策出台前做了大量测算，放开的最关键原则是，“切忌大起大落”。“现在是人口红利深度期，抚养比最低，是放开二孩最合适的时候。”马力说，“全面放开二孩使得我们整个调整人口的步伐大大加快了。”

　　但多位专家在接受财新记者采访时都表示，“放开二孩”来得太迟，未来几年的生育小高峰过去后，人口增长将乏力。

　　时至今日，人口老龄化、劳动力短缺等问题已困扰中国经济，年轻一代生育意愿跌至谷底。从1996年起，中国总和生育率开始低于1.6。根据中国统计年鉴，2011年，中国总和生育率仅为1.04。

　　但计划生育政策仍存有惯性。国家卫计委副主任王培安在解释“全面二孩”政策时表示，取消二孩审批后，实行生育登记制，仍须长期坚持计划生育国策。

　　多位专家认为，中国已经掉入“低生育率陷阱”，“婴儿潮”现象不会出现，中国政策性调整已经“太迟”，错过了诸多人口红利，“全面二孩”政策能够释放的效能十分有限，无法形成促进经济发展的“孩动力”。为“保持合理的劳动力规模”“延缓人口老龄化速度”，中国不仅要放开“二孩”，更要全面放开计划生育甚至转向鼓励生育。

　　“全面二孩”并非终点，只是又向前迈进了一步。“全面二孩政策依然是人类历史上仅次于一胎化的最严厉的生育限制政策。”北京大学光华管理学院教授梁建章、美国霍普金斯大学生物统计学博士黄文政撰文称，如果在2018年至2024年之间，不抓紧最后的“窗口期”，采取强有力的鼓励生育政策，中国将面临“人口悬崖”造成的诸多困境。

　　“单独二孩”政策是“全面二孩”政策的一次关键性试水。

　　“单独二孩”放开前，官方和学者都曾担心会出现生育堆积和人口爆炸问题，即全面放开计划生育管制后，出生率在短时间内将出现大幅反弹。但现实是，2013年底，“单独二孩”政策放开，2014年出生人口仅比上一年增加了47万，远低于之前官方预测“每年将增加超过200万个新生儿”。

　　“单独二孩”遇冷后，“全面二孩”早于预期落地。学界对于“全面二孩”放开效果开始出现集体性悲观情绪。多位专家认为，“全面二孩”新政仅能在近几年内带来每年新增500万以内的新生儿。

　　“我们估算，全面放开二孩政策实行的第一年带来的新增人口大致为500万。此后逐年递减，短期人口增量可能会在未来五年释放，共计1500万-2500万。”国泰君安首席经济学家林采宜表示。

　　黄文政预测的数据与上述基本一致。“2017年会是1991年以来乃至未来百年之内新生儿最多的一年。但纵向来看，2017年生育高峰的新生儿甚至不到1963年至1990年的平均水平，更要远低于上世纪60年代中期、70年代初期和80年代末期的生育高峰。”

　　美国卡罗来纳大学人口研究所研究员蔡泳，给出了更低的数字：开放后几年内年均增长约300万。

　　“全面二孩”新政公布的当天，新浪新闻推出调查：“政策放开了，你愿意生二孩吗？”超过4.5万名网友参与。其中，表示“不会”的网友占比38%，表示“会”的网友占比33%，其余29%的网友表示“看情况”。之后各类媒体也组织了类似的民意调查，表达生育意愿的人群数量均低于40%。

　　调查可见，中国人的生育意愿已处于较低水平。一项基于1980年-2011年间开展的227项生育意愿的调查研究发现，从1980年以来，中国家庭心目中的理想子女数平均在1.6个至1.8个之间，远低于2.1个的“更替水平”——即维持一个国家和地区人口规模长期稳定所需要的生育率。该研究显示，即便是在被视为拥有较高生育意愿的中国农村，生育意愿也不到1.9。实际生育率通常又低于生育意愿。在日本和韩国，相对于2左右的生育意愿，实际生育率近10年来都只在1.05到1.45之间。

　　从生育能力而言，由于30年来的严格计生政策，将使未来十年内处于适龄生育的女性人数大幅下降。黄文政表示，据2010年的人口普查数据，到2025年，中国处在22岁至29岁生育旺盛期的女性，数量将只剩下2015年时的42.35%。根据这点及中国自然生育率的趋势，黄文政预估，中国新生儿数量在2017年达到高峰后会开始衰减，且速度越来越快，总人口将在2024年前后开始萎缩。“中国生育率低于更替水平超过20年了，现在更是远低于更替水平，未来人口萎缩是很难逆转的趋势。”

　　在同样的生育权限下，意愿生育率要转变成实际生育率或者说生育决策，需要考量生育愿望、生育能力和生育条件三大因素。

　　北京大学人口研究所教授穆光宗说，“全面放开二孩之后，大量的非独家庭获得了生育二孩的权限也有生育二孩的愿望，但考虑到生育能力和生育条件，多数人会被迫放弃生育二孩的权利。”

　　从地区而言，由于部分农村地区长期享有“一孩半”的生育政策，且生育意愿较高，此次放开二孩后的受益人群，将主要集中于城市。南京邮电大学人文社科学院教授周长洪表示，一般认为，对“全面二孩”积极响应的主要是在大城市，但从“单独二孩”的经验和他的观察来看，生育意愿更高的是在中小城镇。“那里竞争压力小，稍微传统一些。我们发现一些不发达地区的年轻人更倾向于生二孩。”

　　“计划生育政策卡的主要是公务员、事业单位人员。”蔡泳说，“单独”政策放开，经济较为宽裕，时间、精力充足的中产城市公务员、事业单位等群体将成为主要受益者。

　　从年龄层次看，穆光宗认为，“70后”女性虽然有生育愿望，但受到生育能力和生育条件的双重制约，真正付诸生育行动的将是“小小众人口”。“80后”女性生育意愿较低，且婚姻状况多数是双独或单独，非独是极少数，新政影响人群有限。“90后”女性生育意愿更低，如此看来，“全面二孩”政策遇冷是生育决策理论能够解释的。

　　“全面二孩”政策放开后，“高龄孕妇和高龄产妇”现象会在近两年集中出现。王培安称，据国家卫计委测算，“符合全面二孩政策条件的妇女约60%在35岁以上。政策实施后，高龄孕产妇会明显增加，发生孕产期合并症、并发症的风险增大。”为此，增加妇幼保健能力供给、通过分级诊疗引导合理助产、加强咨询指导和自我保健、完善危重孕产妇及新生儿急救通道都必不可少。

　　30年来，中国为了生育控制，建立了规模庞大的计划生育管理及服务机构。全国数以百万计的基层计生干部，是政策的具体执行者。“全面二孩”政策之后，基层计生工作面临转型。

　　2013年全国“两会”后，计生改革迈出第一个实质性步伐——撤销与计生政策相伴相生30年的原计生委，将其并入卫生部，成立新的卫计委。有分析认为，撤并计生委从组织结构上消除了调整人口政策的部门利益阻力。

　　原国家人口计生委公布的《国人口发〔2009〕5号》文件显示，2005年底的统计表明，国家、省、地、县、乡级人口计生工作人员50.9万人，总编制数42.3万个。常年关注计生政策的浙江碧剑律师事务所专职律师吴有水介绍，此外，不在编的社区和村庄计生人员大概有数百万。

　　不少人认为，一旦取消计划生育，消化这50万在编人员并不容易。这也被认为是取消生育控制的政策迟迟不能推行的重要原因。

　　“全面二孩”政策放开后，多名基层计生干部表达了“失落与纠结”——一方面为自己“从权力部门向服务型部门的转化”担忧，另一方面为“不再做让别人伤心和讨厌的事”而大松一口气。

　　这些年，随着计划生育政策逐步放宽，基层计生队伍已经在缩减。陕西省山阳县天桥镇的李长庆，在计生岗位上工作了30多年。他说，每次县里开计生会议，人一次比一次少，两年前县里开会时还有300多人，现在只剩下70多人。“2014年走的最多。”他说，过去基层计生干部在乡镇比较受重视，工作量比较大，现在上级对下面放松了，“不像以前那么重视了，基层干部的待遇也不如以前了，经费保障也有困难，连必要的开支都没法维持了。”

　　组织架构也随之调整。陕西省商洛市丹凤县商镇计生服务的工作人员李波介绍说，他所在的丹凤县已经把各乡镇的计生服务站并入乡镇卫生院，计生办则并入宣传教育办公室，不少计生干部被调到其他部门。这让李波不适应，“因为看不了病，只能干一些打杂的事情。”

　　按照国家卫计委的规划，基层计划生育服务管理工作并非减少，而是“更重了，内容更丰富了，要求也更高了”。王培安表示，新的工作包括加强宣传引导，加强出生人口动态监测，引导群众合理安排生育，防止出生人口出现大幅波动等。

　　人口新政后，基层计划生育原有的一个重要工作——社会抚养费怎么办？这是一大悬念。

　　社会抚养费是指对没有按规定生一胎、超一胎或二胎的城乡居民，特别是对农民征收的钱。上世纪80年代初期叫“超生罚款”，1994年改为“计划外生育费”，部分省称之为“社会抚养费”。

　　社会抚养费规模庞大。据长期研究计划生育的独立学者何亚福计算，从1980年到现在，若平均每个超生人口实际被征收的超生罚款为1万元，1.5亿至2亿超生人口的超生罚款总额是1.5万亿至2万亿元。

　　“社会抚养费”制度备受争议。比如，社会抚养费究竟是行政罚款还是用于补偿社会资源的行政收费，一直没有清楚界定。国务院《社会抚养费征收管理办法》授权地方政府制定社会抚养费具体征收标准和办法，赋予地方极大的自由裁量权。同时，社会抚养费去向成谜，甚至成为滋生腐败和产生权力寻租的温床。不少社会抚养费被返还给基层计生部门和乡镇政府，甚至明文规定为计生人员的奖励。国家审计署2013年曾对45个县的社会抚养费进行了审计，结果显示，这些地区普遍存在挪用截留及“返点”问题。

　　上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈指出，很多地方计划生育执法越来越严，越贫困的地方征收越多。“征收社会抚养费占基层干部很大工作量，也许经济下行，需要补充财政资源。”

　　目前，很多地方卫计委都表示，“全面二孩”要等国家卫计委安排时间表。王培安则指出，“需要修订《人口与计划生育法》及其配套法规，依法组织实施。”

　　《人口与计划生育法》修订之日，是“全面二孩”政策正式实施的关键节点。但在内容上，北京大学法学院教授湛中乐表示，《人口与计划生育法》只是对计生政策做了较为原则的规定，具体的实施办法，仍需各省市根据计生法的要求，由各地人民代表大会或者常委会制定。

　　从“全面二孩”政策提出，到地方修法落地，各地时间表未必完全一致。湛中乐表示，“应该抓紧修改，尽可能快，越拖越不利。”

　　过渡期内，很多标准出现变化。在“单独二孩”实施过程中，各省市对于在过渡期内的违法生育处理不完全一样。根据媒体统计，天津、北京等17个省市仍按规定进行罚款，也有的省份未做罚款，补办《生育证》即可。

　　对于实施多年的计划生育“一票否决制”，近年来，包括全国政协委员王名在内的诸多人士，不断呼吁取消。湛中乐表示，“一票否决”制应该取消，不过，“未必短时间内就会取消，可能会有一些变化。”

　　中国生育率过低已经陷入愈发危险的境地。

　　从1950年至2015年中取四个不同时间段来看，随着经济的发展，全球及主要国家的总和生育率都出现不同程度的下降。“其中中国、印度、越南、韩国下滑最为明显，2010年-2015年的总和生育率不及最高峰时期的40%。”林采宜分析说，执行计划生育政策期间，中国人口出生率从1987年的2.33%最低下降至2010年的1.19%，降幅接近一半。

　　生育率下滑，导致中国面临“低生育率陷阱”“老龄化陷阱”“中等收入陷阱”这样的“三陷阱”叠加的困境，经济下行压力巨大。

　　紫金传媒智库首席人口学家、南京大学社会学院教授陈友华分析说，计划生育政策导致人口结构性问题越来越突出，主要体现在持续低生育率下的少子老龄化深度不断加深、出生人口性别比例严重失衡、劳动力短缺及其相关问题，而独生子女伤残死亡等独生子女政策的负效应也开始加速显现。

　　按照中国生育率及适龄妇女数量的估算，中国人口将在2025年前后抵达峰值，随后将加速减少。“一国的人口数量是构成综合国力的基础。”陈友华认为，自1992年中国妇女生育率下降至更替生育水平以下后，中国就应该着手调整生育政策。“中国生育政策的调整绝不是像某些人所说的‘正当其时’，而是‘姗姗来迟’。”

　　韩国与日本的经历已经证明了“姗姗来迟”的代价。在实行计划生育政策导致总和生育率不断下降后，1996年，韩国政府取消了计划生育政策，并于2006年采取财政补贴生育，日本政府也于1991年开始鼓励生育，2004年进一步实施财政补贴生育政策。

　　“但总和生育率仍长期低迷。”林采宜分析，等到总和生育率已经进入1.6以下的低生育水平时再调整生育政策，其政策效果是不明显的。“而中国的总和生育率在1996年开始跌破1.6，至今已经有十年时间，此次全面放开二孩政策对提高总和生育率的作用有限。”

　　尽管“全面二孩”放开增加了低年龄段人口占比，中国老龄化社会趋势已不可逆。林采宜测算，到2030年中国的65岁以上人口占总人口的比例为17%，比2014年增加7%。2030年时0岁-14岁的人口占比提升2%。“不能从根本上改变中国的人口结构和老龄化问题。”

　　本世纪初，计划生育政策曾因学界争议出现动摇。“回头看，那可能是放开二孩最好的时机。”卫计委人士称。

　　对生育堆积的测算，成为决定政策走向的关键。2004年至2006年，包括十多位两院院士在内的300多位专家学者针对人口发展问题进行了调研论证，并于2007年发布《国家人口发展战略研究报告》。

　　报告肯定了计划生育工作“成就巨大”，并指出“低生育水平反弹势能大”，要努力维持。报告预测，中国总人口将于2010年、2020年分别达13.6亿人和14.5亿人，2033年前后达到峰值15亿人左右。其中，劳动年龄人口2000年为8.6亿人，2016年将达到高峰10.1亿人，“比发达国家劳动年龄人口的总和还要多”，“在相当长的时期内,中国不会缺少劳动力”。

　　该报告在当时影响了中央政策的制定，导致生育政策放开顾虑重重。“报告夸大了现在可能的情况，回过头看，这个预测差距甚远。”一位卫计委人士表示。

　　直到“单独二孩”政策遇冷，大家才清晰地看到中国生育意愿过低的事实。

　　梁建章表示，对计划生育政策的批评声从无到有，且蔚然成风是近几年的事情。中国大陆第一本正面批评计划生育政策的书于2012年出版，标志着对人口政策的讨论不再是禁区。在此之后，直接批评计划生育的各种书籍、文章和媒体采访，逐渐多了起来。到现在，基本上媒体已经可以很自由地讨论这些问题了。

　　但政策的放开在大多人口学者眼里，仍过于迟缓，错过了很多时机。

　　官方对中国劳动力的预测仍较为乐观。“全面二孩”放开后，王培安表示，“长期看，到2050年，15岁-59岁劳动年龄人口将增加3000万左右，有利于稳定经济增长预期。”

　　但被奉为“全球人口指南”的《人口峭壁（2014-2019年当人口红利终结经济萧条来临）》（哈瑞•丹特著）一书指出，中国劳动力增长将在2015年-2025年达到峰值平台，随后开始滑落，导致中国在2025年后的下一次全球繁荣初期时跌落人口悬崖，而且可能再也无缘世界最大经济体的称号。随后，中国老龄化速度将快于包括美国在内的大部分发达国家，其他新兴国家则会持续增长。其原因在于“中国在20世纪70年代初开始实行的独生子女政策造成的影响”。

　　书中阐述，城镇化是新兴国家的关键走势，但随着全球经济紧缩，无技能农民将被迫回到农村，中国过度建设的城市将成鬼城，“房地产价格将暴跌60%-80%”。

　　梁建章表示，中国劳动年龄人口中已经连续三年下降，如果将来不能有效地提高生育率，随着人口老化和人口萎缩，除医疗、殡葬，未来几乎所有行业都会成为夕阳行业，消费和生产同步萎缩，投资意愿低迷，基础设施更新步伐放缓甚至停滞。

　　“全面二孩”只是一个节点。学者们一致认为，中国生育政策的调整将分四步走：第一步“单独二孩”，第二步“普遍二孩”，第三步“自由生育”，第四步“鼓励生育”。

　　从世界各国生育政策变化看，在 20 世纪 六七十 年代，为了应对过高的生育水平和过快的人口增长，世界上许多国家和地区在1974 年联合国第一次世界人口大会的感召下，纷纷采取了种种限制生育的政策。

　　2011年，David Lam 作为当年的美国人口学会会长，在演说中对人类过去半个世纪中应对“人口爆炸”的经历做了系统总结和反思。随着生育率的不断下降，据联合国统计，实行鼓励生育政策的成员国从 1971 年的 9 个上升到 2011 年的 27 个。

　　黄文政、梁建章认为，从全球比较来看，中国未来的人口萎缩触目惊心。在强大的低生育率惯性下，中国要将生育率提升到世界平均水平，可能再需要两三代人时间。等到最终稳定下来，中国每年新生儿占世界比例可能跌破3%。除非之后中国生育率超过世界平均，中国占世界人口的最终比例可能不到3%。

　　2018年被视为最后的“窗口期”。按照预计，中国新生儿在2017年达到高峰后，2018年就会开始坠落，而总人口将在2024年前后开始萎缩。“从2018年而非等到2024年就开始大力鼓励生育，可以争取到六七年的宝贵时间，这六七年正是中国处于生育旺盛期女性急剧萎缩的时期。”黄文政和梁建章认为。

　　最后的“窗口期”能否让中国人口危机“悬崖勒马”？这在今天还是悬念。长期而言，如果大力鼓励生育取得成效，就算平均每年多出生200万人，那么至人口峰值的2024年，也不过多出1200万人。“这1200万人只相当于总人口的0.85%，对人口峰值影响微不足道，但可以对稳定出生人口起到显著作用，一定程度避免出生人口的断崖式坠落。”

　　黄文政和梁建章认为，如果错过这六七年，适龄女性将大幅萎缩，将来再提升生育率更加回天无力。

　　但官方仍认为，计划生育是中国必须长期坚持的一项基本国策。

　　前述卫计委人士认为，生育政策是一个逐步完善的过程，是否“放开三孩”的讨论为时过早，还需要根据放开二孩后的实际数据测算，“至少5年至8年。”

　　“放开三孩”意义微薄。

　　中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌表示，从进入 21 世纪以来全国和各地的出生情况来看,三孩及以上孩次在全部出生中所占的比例很小，大概在 5%，只有西藏和新疆的多孩率在10% 以上。

　　“多年来开展的众多的生育意愿调查结果都表明，目前大多数夫妇主要是希望生育两个孩子，希望生育三个或更多孩子的意愿很少。”他说。

　　“鼓励生育”被认为是必然结果，但有效性仍存疑。1994年，联合国在开罗召开国际人口与发展会议，会上通过的《国际人口与发展大会行动纲领》指出，“过去100年来，许多国家的政府都试验了包括奖励和惩罚在内的许多计划，以便降低或提高生育率。大部分这类计划对生育的影响甚微，在有些情况下还起反作用。政府的计划生育目标应针对信息和服务的不足。人口目标尽管是政府发展战略的一个合理部分，但不应以指标或配额方式强迫推行计划生育。”

　　马力则认为，以发达国家的经验来看，人口通常会经历两次转变。第一次是到更替水平，中国已经于1993年前后完成；第二次是生育意愿的持续低迷，像一些西方国家，养老等福利制度都已完善，人们主要为了自我实现而生活，养孩子的社会效益大大上升，家庭效益大大下降，养育孩子主要是精神慰藉。“但我们现在还没有完全到第二次转变，家庭效益还是大的，想生的依然多，只是抚养成本高，生育政策仍有用。”

　　在中国，由于积极生育政策启动过晚，“人口萎缩”已经不可避免。

　　黄文政和梁建章表示，2010年人口普查数据可确定，从2015年到2025年，中国22岁至29岁的生育旺盛期的女性数量将萎缩42.35%。其次，即便国家统计局近年公布的生育率低估10%，实际生育率也不到1.4；在2.2的更替水平下，这意味着每一代人减少36.36%。

　　就算完全放开并大力鼓励生育能将实际生育率提升30%，中国年出生人口在一两代人内，即2050年前后将萎缩到现在的47.70%，即约800万的水平，而年死亡人数将达2300万。两者比较，每年将减少约1500万人。黄文政和梁建章表示，只要生育率低于更替水平以上，人口萎缩将将一直持续下去。无论是从资源、环境、经济、科技还是文明传承来说，严重衰微的人口趋势有害无益。

　　中国需要更强有力的措施鼓励生育。黄文政和梁建章认为，要在税收、教育、医疗、就业等各个方面切实减轻养育家庭的负担。具体措施可包括，将税收和财政分配与人口规模和生育率提升直接挂钩；确保教育资源的规划和配置足以维持可持续的生育状态；将幼儿园甚至托儿服务纳入义务教育；未来的养老金分配让养育更多孩子的父母获得更高的收益。

　　研究世界各国鼓励生育的措施，黄文政和梁建章发现，很多国家对生育实行累进制奖励。比如，重奖生育三个或更多孩子的家庭；让父亲和母亲享受相同的产假，可降低母亲育孩负担并消除工作性别歧视；推动社会回复正常的人口观与生育观，特别是对教科书的相关内容进行全面核查和修改；考虑设立生育节，促进健康的生育文化。

　　北京大学社会学系教授李建新表示，鼓励生育的第一步是废除一切不利于放开生育的约束。从根本上修订法律法规，把生育权归还给个人，最终实现生育自主。

　　中国“鼓励生育”还有多远？诸多学者普遍表达了悲观情绪。他们希望“单独二孩”和“全面二孩”政策的接连遇冷能让政府层面感受到中国人口危机的紧迫性，从而尽快迈出最后一步，抓住即将到来的2018年“窗口期”机会，在“人口悬崖”到来之前，有所挽救。■

　　财新实习记者杨三喜、蒋佳颖、刘怀彦对此文亦有贡献

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