供给侧全面发力

　　编者按：2016年开年，各项经济数据持续走低，悲观预期笼罩着中国经济。新一年中国经济将受到哪些因素制约，走势如何？去产能、房地产去库存如何操作？市场期盼已久的减税能否成为现实？

　　定调“十三五”开局之年的2015年中央经济工作会议，时间上晚于往年，政策基调延续了积极的财政政策和稳定的货币政策的表述，但内涵已发生变化。

　　中央将2016年视为“全面建成小康社会决胜阶段的开局之年”和“推进结构性改革的攻坚之年”，在稳中求进的工作总基调下，提出要“坚持稳增长、调结构、惠民生、防风险”。

　　“稳增长还是第一位的。”国家信息中心经济预测部宏观研究室主任牛犁对财新记者表示，“十三五”开局之年，如果经济增速降至6.5%的年均底线会很麻烦，所以首先要稳增长，为改革和调结构创造环境，否则短期下滑压力太大，必然会影响到调结构和改革。

　　他同时强调，要平衡好稳增长和调结构、防风险的关系。稳增长的调子不能松，同时也要下决心加大调整力度，“结构问题不解决，经济增长的持续性没法形成，未来数年还得在稳增长里挣扎。”

　　不同于以往从“三农”、经济结构、城乡区域发展、民生、对外开放等方面阐述次年的工作任务，此次经济工作会议采取问题导向，在供给侧改革上全面发力，确定2016年经济社会发展的五大任务是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，并提出若干措施。

　　相应的，宏观政策也有所调整。积极的财政政策加大力度，实行减税政策，与以往结构性减税的提法不同，并明确提出“阶段性提高财政赤字率”，在适当增加必要的财政支出和政府投资的同时，主要用于弥补降税带来的财政减收。

　　国家税务总局税科所副所长靳东升称，“减税”“降税”两者含义不同，减税是整个税收规模要缩小，降税是征税程度要减轻，“这说明要在制度设计上减税，而不仅仅是政策要减税”。

　　出于为结构性改革营造稳定宏观环境的需要，稳健的货币政策强调灵活适度，重点是降低融资成本。机构普遍预期，明年财政赤字将达到2万亿元以上，货币环境仍将宽松，多次降准降息可期。

去产能或动真格

　　随着经济的持续下行和结构性矛盾的凸显，生产者价格指数（PPI）连续45个月为负，且降幅不断扩大，产能过剩问题愈加突出。中央经济工作会议确定的明年五大任务中，“积极稳妥化解产能过剩”被列为首位。

　　财新智库莫尼塔宏观研究主管钟正生认为，去产能之所以最为迫切和关键，在于只有充分去产能才能有效去杠杆。中国非金融企业过度负债情况集中于上游原材料行业和一些重资产行业，这些行业中，国有企业负债率要显著高于其他企业。加快出清这部分过剩产能是去杠杆的一个关键领域。

　　中央提出，按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，研究制定全面配套的政策体系；要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理，并要落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策。

　　牛犁认为，从表述看，政策基调是下决心去产能，而且要依法按照市场的方式做。以往计划程度高、行政管理多的领域去产能，可以通过行政强制，但是现在这样做存在问题。他称，现在提依法破产，主要是针对近几年地方政府出于各种考虑，阻挠企业破产，现在则明确，无法经营的企业必须清理。

　　近期，武汉钢铁等企业传出裁员、减产等消息，部分领域的去产能或已开始。

　　“下一步去产能必须从单纯依赖市场力量向行政力量与市场手段并举转变。”钟正生强调，中国过剩产能的形成，与旧发展模式下地方政府对GDP的追逐关系密切。这也意味着，过剩产能的出清单纯依靠市场力量是不够的，更关键的在于政府能否厘清对旧有增长模式弊端的认识，能否收回对国有企业的预算软约束，能否理顺中央与地方政府间的竞合关系。

　　尽管政策表述上比以往更加严厉，但去产能的进展仍将受到制约。

　　“守住底线决定了去产能的渐进策略。”中信建投宏观分析师王洋认为，调结构和保民生、防风险在短期有替代的关系。去产能要关注失业人员再就业和生活保障，同时也会使金融风险进一步暴露，银行和其他金融机构可能为已经形成的损失承担部分责任，企业债也要打破刚性兑付，需要防范化解金融风险。

　　在操作方式上，经济工作会议提出“要尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作”。牛犁认为，这是避免经济下行压力中带来更多的社会动荡，付出更高的代价和成本。

　　光大证券首席经济学家徐高则直言，真正意义上的去产能意味着企业倒闭和工人失业，显然不是政策所乐见的。决策者心目中的去产能并不是摧毁生产能力，而是通过兼并重组增强生产能力在经济低迷期的韧性，从而避免大规模失业的发生。

　　从短期看，去产能与稳增长存在一定矛盾。不过，中金公司近期的研究报告称，与上轮制造业面临产能出清的巨大压力相比，当前全部产能过剩行业在整体工业产出和GDP中的占比要小得多，分别为18%和6.5%。这些行业的产出下降本身不大可能引发总需求增长的大幅放缓。即便产能过剩行业的增长显著放缓，今年加权平均贷款利率显著下降，加之明年政府继续扩大支出，都将有助于缓解经济增长的下行压力。

　　“若促使产能出清的市场化改革进一步推迟，相关的风险很可能将会增大。”报告称，1998年-2002年的经验表明，过剩行业产能出清以及随之而来的就业压力可能会促使政府放开其他众多行业准入、加快市场化改革。

3月20日，山西省太原市古寨村近百栋别墅建筑沦为“烂尾”楼群，荒草丛生似“鬼城”。刘江/视觉中国

房地产去库存靠扩需求

　　不同于此前几年对房地产着墨不多，今年经济工作会议专门列出一条，阐述化解房地产库存。

　　发生这种变化的重要背景是，过去两年里，房地产投资增速大幅下滑，三四线城市库存居高不下。由于上下游涉及的产业链长，房地产在中国经济中占有举足轻重的地位，对经济增长的影响较大。同时，房地产又通过银行、信托、甚至民间借贷等途径与金融体系交织在一起，金融风险累积，去库存迫在眉睫。

　　此次提出的化解房地产库存的措施，多从扩大需求的方向入手，包括加快农民工市民化，扩大有效需求；落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求；取消过时的限制性措施等。徐高认为，2016年将是地产政策全面放松的一年。

　　从这些措施看，中央对通过户籍制度改革加速城镇化、满足新市民需求来化解房地产库存寄望颇高，但其落实或受种种制约。

　　申万宏源首席经济学家李慧勇称，通过新农民工市民化去库存，效果取决于户籍等限制措施开放力度。

　　问题在于，提高户籍人口城镇化率，需要政府相应地增加公共产品和公共服务支出，加剧原本就捉襟见肘的财政收支压力。此前，包括国务院发展研究中心在内的多家研究机构，对农民工市民化成本的估算结果在人均8万元-10万元左右。但安徽财政厅的测算结果远高于此，合肥市市民化成本是人均15.49万元。考虑到安徽合肥属于中部省会城市，经济更发达的东部城市，农民工市民化的成本可能会更高。

　　李慧勇称，受财政支出的制约，打破户籍等市民化限制的可行操作，可能采取分层次放开城市迁入限制，从中西部三四线城市入手。

　　目前，安徽、河南等省已出台财政补贴政策，鼓励农民进城购房。这确实在短期内可以增加房地产销售，但在库存较大的情况下，三四线城市存在降价可能，一旦降价，反而可能影响销售。李慧勇称，通过财政补贴支持农民进城买房，需要持续维持房地产价格相对稳定、购房成本下降和农民工收入增长稳定。

　　“房地产库存过剩主要集中在三四线城市，其中很多城市经济增长面临压力、发展有边缘化迹象。”王洋认为，整体上人口向一线城市集中的趋势明显。寄望自然人和机构投资者消化房地产库存需要制度创新，加快城镇化和房地产去库存一石双鸟，良好的构想，如何落实尚需观察。

　　市场尤其关注“取消过时的限制性措施”一条，海通证券宏观首席分析师姜超认为，这或许意味着在部分有效需求不足、库存较高的城市，“限购”“限贷”、首套房认定标准、二套房首付比例等行政性限制措施，会逐步放松甚至取消，改善性需求或得到释放。

　　在牛犁看来，2015年房地产政策部分松绑后，确实带来了反弹，但是部分刚需释放后，明年能否继续反弹，还有待观望，毕竟“调整从2014年开始，显然还没有调整到位，还需要深度调整”。

　　去库存之外，政府更希望开发商资金回笼后，房地产投资回升，发挥稳增长作用。但今年二季度以来，房地产销售持续好转，并未传导至房地产投资端。

　　徐高认为，目前房地产在建面积超过70亿平方米，是年销售量的6倍。在此背景下，开发商投资新项目的意愿应当有限。但经济工作会议对地产市场释放的暖意将推进开发商将在建项目完工，从而保证地产投资的稳定。他预计，2016年房地产投资增长将不再继续下滑，而在低位稳定，全年实现0-5%之间的增长。

赤字率是否超过3%

　　就稳增长、调结构而言，未来财政政策愈发关键。经济工作会议提出，积极的财政政策要加大力度，实行减税政策，阶段性提高财政赤字率，在适当增加必要的财政支出和政府投资的同时，主要用于弥补降税带来的财政减收，保障政府应该承担的支出责任。

　　财政部财科所副所长王朝才对财新记者称，阶段性提高财政赤字率，主要是为了适应国家经济发展的阶段性需要，有临时之意，并不是长期常态化的，“因为经济发展新常态下，财政收入上不来”。

　　近两年，财政收入增速逐渐放缓。2014年全国公共财政预算收入增速跌至个位数，2015年进一步放缓，1-11月同口径仅增长5.7%，财政支出同口径则增长17.4%。辽宁、山西等省财政收入负增长成为常态。与此同时，土地出让收入下降在30%左右。

　　财政收支形势日益严峻，政府逐渐释放提高赤字率的信号。财政部副部长朱光耀11月初在财新峰会上表示，从金融危机教训可以反思，3%的赤字率红线和60%的负债率红线，是不是绝对科学的标准，这些观念的僵化并不利于改革，要在实践中调整。

　　欧盟3%的赤字率红线，一直被视为财政风险警戒线。2009年为应对国际金融危机冲击，中国财政赤字率曾大幅提高至2.8%，仍在3%以内。王朝才称，3%只是欧盟内部的约束，并非黄金规则，中国到底需要多少赤字率，可以研究突破3%，主要考虑风险因素。

　　“阶段性提高财政赤字率”是否意味着明年赤字率会突破3%，目前并无定论。瑞银集团中国首席经济学家汪涛认为，2016年财政赤字率或将提高至3%以上。这意味着中央财政赤字规模将超万亿元、地方政府新增债券发行规模也可能达万亿元。

　　牛犁则认为，2016年赤字率还是会控制在3%以内。他称，2015年设定的赤字率目标2.3%，实际赤字率可能要高一些，但距离3%还有一定的空间。2016年以后，如果经济下行压力还是很大，就要考虑继续扩大赤字，赤字率是不是要突破3%。

　　多位研究者认为，在总需求不足，企业部门亟须去杠杆的情况下，稳增长主要依靠中央政府加杠杆。这意味着中央财政赤字规模仍将大幅度增加，地方政府债券发行虽然放开，但市场吸引力有限，加之地方资产负债状态不透明，新增地方债发行规模扩容有限。国家信息中心报告建议，中央财政赤字规模安排1.35万亿元，地方一般债券发行规模安排6500亿元，全国财政赤字规模为2万亿元，赤字率控制在2.8%左右。

　　虽然2015年设定的赤字率目标是2.3%，但是实际赤字率远高于此。财政部部长楼继伟曾表示，按当年的收支差额计算，赤字率差不多是2.7%。这主要源于口径变化：一是部分中央财政结余资金；二是地方一般债务当年到期量可以借新还旧，不再占用当年新增发债额度。考虑这些调整，明年即使一般公共预算中所列赤字率未到3%，实际赤字率也可能会超过3%。

　　2015年政府性基金预算中还列了专项债券1000亿元，以未来的项目收益偿还，并未计入赤字。这部分明年将继续扩大。此外，明年政策性银行的专项金融债以及PPP模式等“准财政”手段也将继续发力。

　　明年财政政策的另一重要任务是防风险，尤其是地方政府债务风险。截至2014年末，地方政府债务余额达到15.4万亿元。全国人大预工委近期的调研报告披露，目前控制债务规模过快增长难度较大，偿债能力不足的问题尚未有效解决。许多地方政府过度强调政府债务风险总体可控，对存在的问题不够重视。

　　为缓解地方政府存量债务偿还压力，2015年财政部下达三批共计3.2万亿元的置换债券额度。楼继伟称，今年的置换债券额度实现了对当年到期债务的全覆盖，将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，预计将为地方每年节省利息2000亿元。

　　明年地方政府债务将有2.8万亿元到期。按照国务院此前的计划，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换。中金公司预计，2016年地方债务置换额度在3万亿元到3.5万亿元。

　　此外，财政政策还要发挥托底作用，牛犁表示，去产能过程中产生的一些失业人员再就业和生活保障等，都需要财政托底。

减税待落实

　　经济下行期，企业经营压力增加，降低企业成本成为明年一大任务，措施包括降低制度性交易成本、降低税费和财务成本、降低电力价格、降低社会保险费，研究精简归并“五险一金”等。

　　经济工作会议结束后两天，12月23日的国务院常务会议即宣布，从2016年1月1日起下调燃煤发电上网电价，全国平均每千瓦时降低约3分钱。

　　更值得关注的是，此次释放的减税信号强于此前年度。除了提出“实行减税政策”，还明确“降税带来财政减收”。靳东升表示，这在以往是从来没有出现的。此前的提法是结构性减税，效果是减税不减收。

　　长期以来，中国税收计划指标和减税政策脱离，这些年来税收优惠政策已出了千余条，涉及各个方面，但是并没有在税收上相应减少政府收入。

　　以往“结构性减税”的表述，实质是有增有减。靳东升认为，此次会议强调的减税“是一种普遍性减税” ，尤其帮助企业降低成本中提到的“研究降低制造业增值税税率”，这是普遍的减税，而不是选择性的，落实这一点才能真正实现规模性减税。

　　在他看来，增值税税率的降低，也显然会增加直接税的比重。增值税税率降低，不是税收收入的绝对减少，因为企业负担减轻，当效益增加时，企业所得税收入势必增加。这也符合了十八届三中全会决定中“提高直接税比重”的要求。

　　2012年开始的营业税改征增值税改革，承担了“结构性减税”中的减税角色，原计划在“十二五”力争完成，目前还有建筑业、房地产业、金融业和生活类服务业四个难度较大的行业尚未改革。改革过程中为平衡各方利益，导致现行增值税出现17%、13%、11%、6%和3%五档税率，还有零税率和免征档，多档税率只是一种过渡，但扭曲了税收中性，也增加了征纳难度。

　　有不少研究者认为，“营改增”全面扩围应与降低税率同时进行。中金公司首席经济学家梁红测算称，全面完成“营改增”同时进一步优化税率之后，增值税改革实现整体减税规模可达到9000亿元左右。她认为，未来可能将现行五档税率减并为两至三档，并降低企业税负。

　　不过，对于减税能否真正落到实处，不少研究者表示悲观，当前扭曲的财税体制亟待理顺，财政收入又急速下滑，双重压力下落实减税难度较大。未来税制改革中消费税、房地产税改革等都有加税效果。■