“两高”报告解析

　　2015年是全面依法治国开局之年，以审判为中心的诉讼制度改革逐步推进。最高法、最高检及省级两院交出的64份2015年度“成绩单”，是改革进展如何的注脚之一。

　　在2016年全国人大会议上，最高人民法院院长周强的工作报告获得赞成票2600张，反对票208张，弃权票46张。继去年刷新十年内最高得票率，最高法报告赞成票再超90%。最高人民检察院检察长曹建明所做的工作报告，获得赞成票2560票，反对239票，弃权51票，赞成率89.54%，创下历史新高。

　　代表的“点赞”还不能掩盖中国司法的“痛点”，新一轮司法改革尚有难题待解。

职务犯罪数量增减之间

　　查办职务犯罪一直是检察机关工作的重中之重。最高检的工作报告显示，2015年全国检察机关共立案侦查职务犯罪案件40834件，涉案人数54249人。

　　财新记者综合近年最高检工作报告发现，同2014年相比较，2015年全国检察机关查办职务犯罪案件数量、涉案人数双双下滑，这也是在”十八大“后的首次“双降”。去年的报告中，上述指标分别上升10.5%和7.4%。

　　事实上，“双降”在此前各省级检察院报告中就已展露端倪。财新记者在梳理各省级检察院工作报告时发现，2015年至少16个省份的立案侦查职务犯罪人数下降，而人数上升的省份有13个（见表1）。

　　较之2014年，2015年度共有北京、浙江、广东、黑龙江等16个省份的检察机关立案侦查职务犯罪人数下降。其中，黑龙江、吉林、浙江等六省份下降人数各超过200人，甘肃下降198人也接近该区间，北京、安徽分别下降103人、145人，另有七个省份下降人数在百人以内。

　　同时，亦有河北、云南、内蒙古等13个省份的职务犯罪立案侦查人数上升。其中，河北比上年猛增983人遥遥领先，云南、湖南也分别增长了434人和311人。值得注意的是，内蒙古检察院在报告中公布，2015年其立案侦查涉嫌职务犯罪1655人，创下其历年来的最高纪录；西藏检察院也称，其查办贪污贿赂犯罪案件数量创历史新高。

　　从横向来看，跟2014年相同，人口大省河南依旧是立案侦查职务犯罪人数最多的省份，达4297人。紧随其后的是山东、广东、湖北三省，查办人数均在3000人以上。

　　财新记者发现，综合省级检察院的数据看，正是由于各地检察机关查办职务犯罪数量呈现“半升半降”，才导致全国整体数据小幅下滑。为何各省检察院这一指标2014年一片翻红，2015年却呈“半升半降”趋势？

　　北京师范大学刑事法律科学研究院中国刑法研究所副所长彭新林在接受财新记者采访时认为，这应与“十八大”以来对于“法治反腐”理念的强调有关。所谓法治反腐，就是要以法治思维和法治方式反对腐败，严格把握违纪违法与犯罪的界限。判断案件是否构成贪污贿赂犯罪，应该严格按照法定的证据标准。“如果没有达到犯罪标准，就不需要移送司法机关处理，如四川原省长魏宏，就是因为违纪遭到行政撤职处分，降为副厅级非领导职务。”

　　同时，彭新林还指出，检察机关侦办的职务犯罪，其构成与腐败犯罪有交叉关系，但并不等同，比如行贿就不列入职务犯罪。检察机关侦办的职务犯罪主要包括两个方面，从目前来看，贪污贿赂方面案件在上升，而反渎职侵权这部分相对比较平稳。

　　此外，“十八大”以来的高压反腐态势，对各级官员产生了强大震慑，逐渐形成“老虎苍蝇一起打”的新常态，“不敢腐”初见成效。

　　与2015年高检报告中的职务犯罪立案数“半升半降”相类似，全国法院系统审判职务犯罪的数量和获刑人数继续攀升之时，有近三分之二省份的数据却呈下降趋势。

　　据最高法院工作报告，中国法院近三年来审结职务犯罪数据和人数分别是：2013年，2.9万件、3.1万人；2014年，3.1万件、4.4万人；2015年，3.4万件、4.9万人，呈上升趋势。

　　而据省级法院工作报告，2015年，河南、山东、广东、四川等至少20个省份职务犯罪结案量下降，河南、山东、四川、安徽等至少14个省份职务犯罪处刑人数下降。其中，河南、山东、江苏、安徽、江西等至少11个省份的职务犯罪结案数量和判处刑罚人数同步下降；2015年职务犯罪结案数最多的省份是辽宁2117件，判处刑罚人数最多的是河南2934人，2014年，双居榜首的河南成绩为“3305件、4915人”，远远多于2015年（见表2）。

　　“这种现象以前基本没有出现过，以往省级检法两院的报告中，有关职务犯罪的数额基本呈逐年上升趋势。”在接受财新记者采访时，清华大学法学院教授周光权归纳了可能导致前述现象的原因。首先，2015年各省份职务犯罪案件数下降，可以理解为中央反腐举措在一定程度上达到了预期目标，不少官员认同了“伸手要被捉”的威慑效用；其次，司法惩治腐败，有程序和证据上的限制，有些案件查处了但未必达到起诉和判刑的标准，或者基于政策上的各种考虑，未进入司法程序，以“断崖式”降级等其他方式处理了。

　　过去一年，一个与反腐有关的立法问题不容忽视。2015年11月1日生效的《刑法修正案（九）》对贪污贿赂犯罪定罪量刑数额标准做了调整，确定了“数额”+“情节”并重的两元弹性模式，规定了“数额较大或者情节较重，数额巨大或者情节严重，数额特别巨大或者情节特别严重”三种情况及相应的三档量刑。

　　《刑法修正案（九）》生效后，本应配套关于贪污贿赂犯罪定罪量刑的具体标准至今未出台。3月14日上午，河南省检察院检察长蔡宁参加十二届全国人大四次会议河南团小组讨论会时表示：“《刑法修正案（九）》已经实施了，但贪污贿赂犯罪定罪量刑方面的司法解释仍未出台，对查处职务犯罪工作产生了一定影响。”

　　南京大学法学院教授孙国祥对财新记者分析，司法解释关于定罪量刑的数额标准“肯定高于原《刑法》规定”，从有利于被告人的角度，大批已经进入到审判阶段案件积压在法院待判。

　　两位刑法学者一致认为，中国当前对腐败犯罪的惩治任重道远。周光权指出，当前的反腐在制度建设上还有很多路要走。比如，通过公开、公正、合法的程序，使被告人受到应有惩罚，有腐必反，对腐败“零容忍”；同时应依照刑法、刑事诉讼法的规定，保障被告人各项权利，使案件经得起历史的检验。

大要案查办量空前

　　突出查办大要案和典型案件，是去年检察机关查办职务犯罪的主要特点。最高检检察长曹建明在工作报告中表示，2015年全国检察机关查办贪污贿赂、挪用公款100万元以上案件4490件，同比上升22.5%；查办涉嫌犯罪的原县处级以上干部4568人，同比上升13%，其中原厅局级以上769人。

　　2015年，全国检察机关查办省部级以上干部41人，较上年增加了13人，不仅超过前两年总和，达到“十八大”以来的最高值，而且超越了2008-2012年查办的省部级以上官员数量之和。同时，全国检察机关查办涉嫌犯罪的县处级以上、厅局级以上干部人数也均超过2014年，达到“十八大”以来的最高值。

　　各省级检察机关查办的要案（即县处级以上干部的职务犯罪案件）人数，同上年相比，共有广西、湖南、河南等20个省份上升，湖北、山西、安徽等10省份下降。同时，19个省级检察院公布了厅局级职务犯罪案件数据，其中仅有湖北、江苏、贵州三省被查厅官人数下降，重庆持平，其余省份皆呈上升趋势。

　　同2014年相比较，2015年全国检察机关查办职务犯罪案件数量、涉案人数双双微跌，并出现“十八大”后的首次“双降”，在省级层面，查办职务犯罪的总量也呈现半升半降的局面，在此背景下，为何大要案相关指标仍持续走高？

　　彭新林认为，这与检察机关查办贪污贿赂案件时把握的实际标准较高有关，“以往贪污受贿案件的起刑点是5000元，但在司法实践中，一些检察机关实际掌握的入罪起刑点是三万甚至五万，一些金额两三万的案件就没立案侦办了”。他表示，这导致贪污受贿数额高的案件才进入了司法程序，而按照规定，贪污贿赂五万元以上的就属于大案。

　　同时，大要案指标突出也跟目前反腐的整体格局有关。彭新林认为，打虎相比拍蝇其社会效应更明显，更容易引起关注，检察机关也曾多次在各类会议中强调，要集中力量侦办一批社会影响力大的案件。

　　“十八大”以来，最高检在工作报告中点名涉案高官已成常态。今年工作报告中写道：“依法对令计划、苏荣、白恩培、朱明国、周本顺、杨栋梁、何家成等41名原省部级以上干部立案侦查，对周永康、蒋洁敏、李崇禧、李东生、申维辰等22名原省部级以上干部提起公诉。”

　　财新记者研究发现，在省级检察机关层面，列举典型的职务犯罪案例也已经成为多地的“规定动作”。今年共有16个省级检察院在工作报告中列举了典型的职务犯罪，多地还将小官巨贪也列入报告之中。

　　这种针对“老虎”“苍蝇”们的“点名”基本包括三种类型：其一是由最高检指定管辖的省部级高官的腐败案件，如天津办理的周永康、李东生、冀文林，湖北办理的蒋洁敏、王永春、李春城、郭永祥，河南办理的白恩培、肖天、乐大克等。

　　其二是当地厅局级官员腐败案件中的典型案例，如广东点名省水利厅原厅长黄柏青、茂名市委原书记梁毅民、南方电网公司原副总经理祁达才。

　　值得注意的是，小官巨贪案件的涉案官员，也作为典型频频亮相于各省级检察院报告中，如江苏查办了丹阳市界牌镇原党委书记王东良挪用1.3亿元公款境外赌博、扬州市江都区滨江新城管委会会计季月等三人贪污挪用公款8000余万元等。

　　点名典型职务犯罪案例有何作用？彭新林认为，只有通过对典型案件的深入剖析，举一反三，才能更好地发挥打虎的警示教育作用。对“老虎”“苍蝇”进行“点名”，也是向社会发出强烈的信号，表明中央对于腐败零容忍的态度，具有导向示范的作用。

　　对于为何列举典型案例渐成为每年报告中的“规定动作”，彭新林认为，对大老虎的查处公开透明非常必要，除按相关法律规定，如案件涉及国家秘密等可以不公开审理，其他正常案件还是应保证公众的知情权，“薄熙来案庭审的微博直播就是一个极佳案例，也是对外部种种猜测和质疑的最好回答”。

不捕不诉和无罪判决率仍低位徘徊

　　财新记者对比近三年来最高检和各省检察院工作报告中的数据发现，“十八大”后，检察机关公布的不批捕、不起诉总人数呈逐年上升趋势，2015年又创新高。

　　最高检工作报告显示，2015年，全国检察机关对不构成犯罪或证据不足的，决定不批捕131675人、不起诉25778人；对涉嫌犯罪但无社会危险性的决定不批捕90086人；对犯罪情节轻微、依法不需要判处刑罚的决定不起诉50787人。

　　彭新林告诉财新记者，他通过研究发现，目前中国同发达国家相比较，整体不逮捕率、不起诉率仍然在低位徘徊，彭新林认为，公检法三方应该是分工负责、相互制约的关系，而目前仍然“配合有余制约不足”。

　　“这种现象还与现行的考评机制有关，为了不影响办案人员的业绩考评，做出不捕不诉决定时候就会有顾虑。”彭新林举例称，如果一个案件法院觉得不构成犯罪，他不做无罪判决，而是让检察机关主动撤回，既照顾了检察机关的面子还不影响业绩考评。

　　彭新林认为，作为法律监督机关，检察院应具有一定客观中立的属性，既有办案义务，也有保证人权、监督不办冤假错案的责任，对于不构成犯罪或证据不足的案件应该严格依法不批捕、不起诉。近年来，办案机关已经在证据标准方面抓得更严、标准更高，应进一步严把案件质量关，避免冤假错案，在不捕不诉方面，检察机关仍大有可为。

　　与检察机关不捕不诉情况相类似的，是今年最高院和各省份高院报告中涉及到的无罪判决率。

　　无罪判决率是指法院做出无罪判决的人数占刑事案件判决生效人数的比率。最高院的数据显示，2015年各级法院共判处123.2万人有罪，宣告1039名被告人无罪。财新记者计算，中国2015年的无罪判决率为万分之八，宣告无罪的人数同比增加214人，无罪判决率同比仅增加0.01个百分点，与十年前比仍差距较大，中国无罪判决率依然在世界范围内处于极低区间。

　　先说整体。2013年、2014年、2015年无罪人数和无罪率分别是825人、0.07%，778人、0.07%，1039人、0.08%，而2003年、2004年、2005年的数据是：4835人、0.52%，2996人、0.39%，2162人、0.26%。

　　具体到各个省份，省级法院2015年度工作报告显示，全国只有16家省级法院公布无罪判决人数，无罪人数排名前14的省份中，除福建无变化外，其余13个省份均较上年度有所增加，河北省最多，为99人，同比增长253%，广东省次之，81人，同比增长138%（见表3）。

　　再对比其他国家。中国近年无罪判决数据的峰值出现在2000年，法院宣告无罪6617人、无罪率1.02%，此后无罪率逐步走低。2002年为0.7%、2005年0.25%、2008年0.14%、2011年0.08%、2014年降到0.066%。

　　北京大学法学院教授陈永生向财新记者表示，无罪判决在一定程度上反映冤案防范的成效，无罪判决率过低说明法院纠错能力不足；其次，当前司法改革要求祛除过去侦查中心主义的弊病，实现审判中心主义，“被告人是否有罪，法院说了算，越强调审判中心主义，无罪判决率相对会越高”。

　　陈永生介绍，逐年下降的无罪判决率可以用“不正常”来形容。他收集到六十七个国家的数据，2012年左右，美国定罪率91%，无罪率9%，俄罗斯定罪率75%，无罪率25%，德国定罪率81%，无罪率19%，无罪率最低的是芬兰，2%，也是中国的几十倍。

　　陈永生认为，在2012年修改的《刑事诉讼法》强化“疑罪从无”原则和审判中心主义成为改革方向的背景下，2015年无罪人数和无罪率仅微幅增加，反映出法院纠错的能力不高。具体表现为：庭审质量不高，法官对律师意见不重视，证人、鉴定人不出庭，法官发现不了错误，法院相对弱势以及公检法机关各种不合理的司法考核指标，导致法院发现了错误不敢纠正。

　　“有的法院发现了无罪也没判有罪，而是采用变通的方式处理。比如建议检察院撤回起诉，而检察院撤回起诉也有两种处理，一种做不起诉的决定，还有就是检察院继续退到公安机关。公安机关有的是撤案处理，还有的是取保候审，最后不了了之。”陈永生介绍，这些方式在司法实践中比较常见，但相当不合理。

国家赔偿还是“糊涂账”

　　“十八大”以来，出现了冤案平反小高潮，最高法院称共纠正23起重大冤案。周强也已连续三年在最高法院工作报告中提到典型冤案，如2014年张氏叔侄冤案、2015年呼格吉勒图案和今年的陈夏影案。随着一批冤案的平反，旨在保障人权但又沉睡已久的国家赔偿制度曾屡遭拷问。

　　最高法院的数据是：2015年，中国各级法院审结国家赔偿案件5439件，决定赔偿金额2.4亿元。财新记者统计，与2014年相比，这两项指标均翻了一番，近三年法院系统国家赔偿的总额近3.3亿元，远远超出2003-2008年五年内国家赔偿1.8亿元的总额。

　　从省级法院2015年度工作报告来看，法院审结的国家赔偿案件数量普遍有所增长，有20个省级法院公布了审结国家赔偿案件数量，16个省份公布决定赔偿的数额，其余省份法院系统国家赔偿数据成谜。

　　值得注意的是，2015年法院审结的国家赔偿案件数量普遍有所增长，但“决定赔偿”案件数普遍较少。比如，广东高院2015年审结国家赔偿案件478件，仅决定赔偿102件；海南高院审结35件，仅决定赔偿4件；新疆高院审结95件，仅决定赔偿19件。

　　接受财新记者采访时，清华大学法学院教授何海波用“糊涂账”一词来形容国家赔偿实践中的不透明。他强调，国家赔偿实际操作中困难重重，获得国家赔偿的案件数量一直很少，但其原因需要更多调查，现有数据很难说是“国家赔偿的门槛比过去提高了”。

　　中国《国家赔偿法》规定行政赔偿和刑事赔偿两种类型，行政机关、上一级行政机关、法院、公安机关、检察院、法院、监狱、国家安全机关等均可成为赔偿义务机关。“政府部门基本没披露赔偿情况，许多法院也没披露赔偿情况，所披露的数据也不够完整，有的只是案件总数，有的只是金额总数。我们几乎不知道司法程序之外的赔偿有多少起、赔了多少钱；进入司法程序的，我们不知道行政赔偿、刑事赔偿各占多少，不知道人身损害、财产损害各占多少，公、检、法、司各占多少。”何海波认为，国家赔偿对于改进执法的意义不在于追究具体人员的责任，而是向社会公开，各机关特别是财政部门和法院，应当建立起规范、翔实的情况报告制度。

　　财新记者发现，2015年，除海南、河北、陕西等省份在金额方面出现了不同程度的降低，不少省份法院系统2015年国家赔偿总额有所增加。如山东2014年赔偿135万元，2015年增至1259.7万元；广东2014年赔偿3146.79万元，2015年增至4553.63万元；福建2015年赔偿1018.38万元，也增加了近1000万元。何海波分析，虽然国家赔偿问题不少，就这一点而言，人权保障还是有进步的。■