大火之后，消防体制怎么改？

　　“英雄没有编外。”在天津“8·12”爆炸事故后的第三天，国务院总理李克强说出了数十名牺牲的企业编制消防员家属们等待已久的这句话。

　　李克强说，在这一次的事故中，损失牺牲最惨重的是消防员，“这是此前没有想象到、也没有预料到的情况”，“他们不仅有消防官兵，还有我们消防企业的职业工人，他们都是经过培训的，他们同样都是我们的英雄”。他还强调，不论是对现役的消防官兵或是对非现役的消防职工，“我们会一视同仁、同样地给予抚恤、安抚他们的家属，给他们以同样的尊重，给他们同样英雄的称号”。

　　在爆炸发生后，最先抵达现场救火的三支队伍，并非具有武警身份的现役公安消防官兵，而是天津港集团公司这一地方国企下属的天津港公安局消防支队。换言之，他们是一群“穿着制服的企业职工”。

　　根据官方公布的数字，截至8月19日上午9时，在已确认身份的101名遇难者中，公安消防官兵有19人，天津港的消防人员则有34人；失联的65人中，公安消防官兵有5人，天津港消防人员则有44人。这对负责约260平方公里港区辖区、按公开资料应编有240名合同制消防战斗员的天津港公安局消防支队而言，不但折损之重难以承受，还掀开了中国现役消防官兵和企业消防职工体系分立，责任一致但职业序列不同、任务相仿但保障训练有异的现状。

17万专职消防员

　　像天津港公安局消防支队这样的企业专属消防队，其成立依据是公安部、国家经委等部委在1987年制定的《企业事业单位专职消防队组织条例》（下称《条例》）。《条例》规定，凡火灾危险性大、距离当地公安消防队（站）较远的大、中型企业事业单位，重要的港口、码头、飞机航站，专用仓库、储油或储气基地以及国家列为重点文物保护的古建筑群等地，均应当建立专职消防队。至于专职消防队的建立和人员编制，以单位的实际需要为原则，经费由建队单位承担，所需的消防车（艇）、器材、油料、通讯设备和人员战斗装备等，亦由建队单位批准购置。

　　至于当地的公安消防监督部门，只有在企业专职消防队建立或撤销，以及队伍主要干部任免调动时，有会同商定以及被征求意见的权限。而在实际运作中，但凡有企业专属消放队设立之处，当地警情均优先由其处理，公安消防官兵再视情况予以支援。有航运人士向财新记者举例，一般码头上出现火警， “你就算是打119报警，119也会先转给港口公安局消防支队”。

　　由于传统的现役消防官兵在编制上属武警序列，具有军职身份，员额控制极严，队伍扩增不易，这支消防力量难以配合诸多地区快速城镇化或产业聚落扩张的实际需求。在2010年的全国“两会”上，便曾有人大代表吴翠云建议大幅增加公安消防现役部队的编制，并指出中国的16万余现役消防官兵，只占全国总人口的万分之一点二，远低于美国的万分之三十六点八、德国的万分之十九点三、法国的万分之四十和俄罗斯的万分之十八点八。

　　但在中国现有消防体制尚未发生根本改变的前提下，目前，不仅是具特定需求的企业事业单位采取合同制方式，聘用非官兵序列的专职消防队伍，就连广东、浙江、上海、重庆、河南、四川宜宾等地的政府，也在探索以合同制专职消防队伍补充官兵序列人员不足的模式。其中又以广东省的执行力度最大，各级政府专职消防队员人数已达1.8万人，居各省份首位。浙江、山东的专职消防员队伍人数，亦超过当地公安消防序列人员数 量。

　　在今年4月公安部消防局召开的“全国推进政府专职消防队伍建设现场会”上，明确了到2017年全国各级政府专职消防队伍规模要达到25万人的目标。目前，各级政府非传统官兵序列的专职消防员已有17万人。他们当中，包括总数近7万人、分编成7132支队伍的乡镇政府专职消防队，纳入公安消防部队管理、单独编队或与现役官兵混编的6.6万人，还有在各地消防部门、公安派出所从事辅助工作的消防文员3.6万余人。

　　公安部消防局副局长冷俐坦言：“在国家不可能大幅增加现役消防警力的情况下，大力发展政府专职消防队伍，是缓解我国消防力量严重不足的有效途径，是加快构建覆盖城乡的灭火救援力量体系的必由之路。”

　　公安部消防局还表示，各地的专职消防队除少数骨干人员可根据当地实际纳入事业编制外，绝大多数队员，都应当采取政府购买公共服务的劳动用工形式聘任。

专职队困境

　　然而，地方政府依靠合同制专职消防队填补武警序列消防力量不足的做法，其建队力度、培训标准、队伍养护情况，必然因各地财力不同而参差不齐。例如，在全境各县区均为国家贫困县的云南文山壮族苗族自治州，当地的州消防支队政委杨宏坤便指出，在偏远欠发达的文山州，专职消防队伍建设普遍面临“建不起”“推动难”“养不起”“留不住”等一系列难题。

　　虽然公安部、国家发改委等单位，均曾针对加强专职消防员队伍、深化多种形式消防队伍建设发展做出原则性规定，但在涉及队员具体利益的事项上，尚未形成统一、完备的法规和政策体系，只能仰赖地方领导的重视程度和行政手段推动建队。根据云南当地水平，算上人事开销（云南文山州的专职消防员平均工资约为1646元）、车辆维保、器材损耗等支出，一支乡镇级专职消防队的年需经费约在30万元。但在各项支出均无法规制度可资依循的情况下，很多乡镇难以支付这项成本。

　　此外，工资及待遇保障偏低、类军事化管理的任务繁重、社会身份定位不明确，造成队伍招聘和留才不易；专职消防队员“专职不专”、需仰赖地方民警、武装民兵充员兼任、专业训练不足等现象，更成为不少偏远基层地区发展“编外”消防队时面临的共同窘境。

　　地方如此，企业单位建队的情况也不容乐观。在西南地区重要的危化品集散地重庆市大渡口区，当地的公安消防支队曾针对区内四支企业专职消防队进行调研，并查找出上岗招聘标准含混、管理干部和队员未经消防业务培训、成员年龄偏大体能素质较低、缺乏器材装备维护保养制度等一系列问题。在四支队伍中，只有一支队伍拥有简单的训练场地和空气呼吸器、隔热服、保险绳等器材，但仍达不到足量要求；其他三支队伍，不但没有训练场地，救灾时也只有水枪、水带等最基本的器械可用。同基层政府建队时面临的窘境相仿，由于各项支出缺乏法律法规硬性规定，全由办队企业评估投入成本，“企业专职消防队伍的各项建设管理处于放任自流的状态”。

　　为此，辽宁盘锦市公安消防支队曾和当地的重点企业辽河化工集团提出过“政企联合办队”的模式，由公安消防部队派出具丰富经验的现役消防干部担任专职队领导，聘任队员时则在合同中明确，将工资、奖金和日常管理及训练考核成绩挂钩。“联合队”实行与现役部队相同的组织编制、日常管理和训练计划，接受企业公安处和市公安消防支队的双重领导。此外，“联合队”成员的合同延续时间还能比现役人员的服役期更长，更有助于累积实战经验。企业则将队员的工资、社保、装备和灭火器材等经费，分期划拨给市公安消防支队；队伍人员的供给、招募和管理则由市公安消防支队负责，营房、通讯设备、执勤车辆等重资产则由企业保证负责修缮，并根据生产规模要求，逐渐增加投入。

权宜之计和职业化转型

　　即便如此，发展专职消防队伍以补充现役官兵不足的做法，仍被一些论者视为是权宜之计。青海省公安消防总队副总队长李海峰就曾撰文指出，即便在现役消防官兵队伍内，由于役期比照部队，多数成员的服役时间短、流动频繁、缺乏长效练兵机制，难以保留人才，“常常是素质并不高的指挥员带着一帮‘童子军’在战斗”。消防监督执法人员，同样也因流动过快，容易造成消防监管疏漏和执法不严等问题。

　　此外，由于中国消防体系实行武装部队兵役制度，同时又受公安机关领导，但是在执行管理和教育训练法规时，“既不能完全按武装部队的条令条例办，也不能完全按照警察和行政机关的条规办”，“缺乏一系列符合消防部队自身建设规律和特点的条令条例”，致使正规化程度始终难以提升。

　　清华大学公共安全研究院副院长、中国消防协会专家委员会委员袁宏永说，国内曾有学者建议把消防局从公安部独立出来，成立“国家消防署”，并让消防官兵转以公务员的形式享受待遇，拉长任职期限、累积实战经验。但有救灾领域内的NGO人士告诉财新记者，消防官兵“公务员化”最大的阻碍，一是部分消防高层恐不愿意放弃优厚的军队干部福利保障；再者，若改变目前消防部队全员终年全日备勤的现役制，改采两班或三班倒的公务员轮班制，人事费用将会倍增，合格人力的供给也跟不上。

　　目前，全国只有一所高等消防专业学院、一所消防初级指挥学校、一所消防士官学校加上一个消防警官训练基地，培训机制的投入严重不足。李海峰指出，消防专业院校的匮乏，不但使消防部队的指挥员、监督员和战斗员缺乏良好培训，新技术、新装备、新器材也无法先于部队和社会单位走进院校，更遑论对社会单位的消防管理人员、特殊岗位人员进行系统的在职培训。

　　李海峰建议，在现行条件下，可以实行现役消防队伍的“半职业化”转型，采取“和武装部队不同的义务兵役制和警官相结合的体制”，延长服役期限、确保队伍稳定，两年义务兵役期满后若志愿留队者，可经考核转为士官；并由国家实行消防员的资格认证制度，配以消防战斗员的等级制和指挥员的考核激励机制。

　　此外，李海峰还建议应在各省（区、市）大力兴办消防和应急救援学校或培训基地，分片区分层次地建立高、中、初级消防指挥员、监督员、士官和社会消防管理人员及特种职业岗位人员的训练机制，并大幅提高中国现役消防应急救援部队编制员额。在地方上，国家亦可对地方职业消防队的队员授予编制和衔级，以利招收有技术专长的人员作为职业队员，保留业务骨干和人才。而在经济发达、人口素质较高的地区，还可模仿境外组建公民志愿者消防队伍，由现役部队负责训练，视其出勤时间给予适当补贴，建立以“不同于武装部队体制的消防现役部队为主，职业、企业专职和志愿队伍为补充的体制”。

　　长期而言，则应调整国内各类应急救援队伍重复设置、功能单一，分地区、分部门、分行业、分灾种、分兵种建置的应急救援体系。在现况下，全国各类应急队伍的总员额虽有约50万人之众，但彼此间却难以协同作战，临事时缺乏统一指挥，平时的训练、预警、资源调度亦无法打通。

　　李海峰建议，可以整合资源，设立由国务院和各级政府直接领导的公共安全和应急抢险部门，将各类灾害的应急处置冶于一炉，例如森林、矿山救护、地震、建筑物垮塌、水上救援、化学危险品、放射性物品泄漏等问题的处理队伍，归口于同一部门领导，实现资源优化组合。同时还能改变目前的消防机构只作为各级政府下的第二层职能机构，缺乏行政权威性，难以有效监督、遏制消防违法违规行为，难以敦促城市规划部门，在城市建设中落实消防基础设施建设等弊病。

　　此外，该部门还应负责全国的应急救援立法、体制设计、任务协调等工作，通盘考虑全国各种灾害的预防和预警规划，使灾难来临之际，各路人马蜂拥而至、舟车堵塞，各类救援队各自为战，动员人力浩繁但单位效率低落的现状，得到根本改善。■

　　财新记者汪苏、包志明、邱嘉秋对此文亦有贡献

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