万人特赦启动

　　编者按：今年以来法治领域的热点事件之一，是启动沉睡40年的特赦。据媒体报道，河南、广东等省份已经有符合条件的人员被特赦。从域外经验来看，在国家重大节庆，对部分罪犯实行大赦或者特赦是通行做法。依宪依法、合情合理地运用赦免制度，可以在特定时期调节国家的政治氛围，也可以对特殊时期的重刑和特定定罪发挥舒缓作用，弥补正常刑罚执行制度的不足，对特殊罪犯的刑罚执行提供补救渠道。基于此，特推荐《万人特赦启动》，以飨读者。

      历时40年，宪法规定的特赦条款再次被激活。像其他很多制度一样，宪法明文规定的特赦制度多年来一直是“沉睡”的。

　　8月24日，十二届全国人大常委会第十六次会议审议了关于特赦部分服刑罪犯的决定草案。草案规定，为纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年，对2015年1月1日前正在服刑、释放后不具有现实社会危险性的四类罪犯实行特赦。

　　全国人大常委会法制工作委员会主任李适时介绍了草案拟予以特赦的四类罪犯：一是参加过抗日战争、解放战争的服刑罪犯；二是参加过保卫国家主权、安全和领土完整对外作战的服刑罪犯，但贪污受贿犯等几种严重犯罪的罪犯除外；三是年满75周岁、身体严重残疾且生活不能自理的服刑罪犯；四是犯罪的时候不满18周岁，被判处三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的服刑罪犯，但故意杀人、强奸等几种严重犯罪的罪犯除外。有专家统计，若本次特赦决议获得通过，涉及的特赦罪犯数量将达到一万人左右。

　　从1954年宪法确立特赦制度以来，我国共实行了七次特赦。第一次特赦始于1959年9月17日，特赦对象包括反革命罪犯和普通刑事罪犯、战犯。据中国社科院研究员陈云生的总结，第一次特赦各省市总计12082人。那之后的1960年、1961年、1963年、1964年、1966年和1975年，又分六次特赦了“全部在押战争罪犯”，共计556人。

　　若此次决定草案获得通过，将是新中国成立以来的第八次特赦，也是时隔40年后再次启动特赦制度，。

　　“从域外经验来看，在国家重大节庆，对部分罪犯实行大赦或者特赦是通行做法。”中国宪法学会副会长、武汉大学法学院教授秦前红说，依宪依法、合情合理地运用赦免制度，“可以在特定时期调节国家的政治氛围，也可以对特殊时期的重刑和特定定罪发挥舒缓作用，弥补正常刑罚执行制度的不足，对特殊罪犯的刑罚执行提供补救渠道”。

低调的特赦

　　此次特赦直到全国人大常委会发布草案，无论公众舆论还是学术界，几乎没有什么讨论，特赦在较为低调的姿态下进行。

　　一位宪法学者坦言，十八届三中全会和四中全会以来，当我们都在关注宪法监督、宪法解释的时候，“没想到这条被激活了”。

　　2009年建国60周年时，特赦曾被提及。当时多名全国“两会”代表委员提交提案，学术界也积极讨论。北师大刑科院教授阴建峰告诉财新记者，2009年，他们曾将一份特赦报告提交给全国人大常委会、中央政法委、“两高”和司法部，而且“是在2009年3月初，全国两会之前”，后来没有得到正式复函，内部反馈意见是“还不成熟”。

　　“当时提出来我就觉得，赦免的时机已经具备，特赦正当其时。”阴建峰的博士论文就是研究赦免制度，并出版有专著。

　　也许是“沉睡”太久的缘故，不少公众误将特赦理解为更为耳熟能详的大赦。实际上，二者是严格的法律概念，有不同内涵。

　　根据北京大学刑法学者储槐植的分析，大赦是国家对不特定多数的犯罪人的普遍赦免，而特赦是对特定的犯罪人免除其刑罚的全部或一部的执行。

　　中国现有的法律体系内没有大赦，只有特赦。1954年宪法是惟一一部规定有大赦的宪法，由全国大人行使大赦，但没有用过。之后的宪法只规定了特赦，由全国人大常委会行使职权。在国外，有的国家或地区是大赦与特赦并行，有的只规定了特赦。

　　毛泽东当时还使用了另一个概念，叫“曲赦”。1959年8月24日，毛泽东致信刘少奇：“我想到，今年国庆十年纪念，是否可以赦免一批（不是‘大赦’，而是古时所谓‘曲赦’，即局部的赦免）确实改恶从善的战犯及一般正在服刑的刑事罪犯。如办此事，离国庆只有三十几天时间，是否来得及审查清楚？或者不赶国庆，在秋天办理即可，但仍用国庆十年的名义。此事是否可行，亦请召集有关同志商议一下。”

　　时过境迁，今天的特赦显然与40多年前的战犯特赦有很大的不同了。

涉及约1万人

　　中国政法大学刑事司法学院副教授赵天红向财新记者分析，自1959年以后，一直没有针对普通刑事罪犯的特赦，这是此次特赦的一个亮点。“特赦草案结合了抗战胜利70周年的大背景，又把对社会危害比较大的犯罪类型和犯罪分子排除在外，总体上考虑了特赦令的宗旨。”他说，“特赦的对象也确实已经达到改恶从善程度。对‘一老一少’的特赦符合特赦理念。”

　　全国人大法律委员会委员、清华大学教授周光权向财新记者表示，能够被特赦的人有限，不会对社会治安造成大的影响，且能够向全世界展示自信。

　　据统计，此次特赦涉及的人数可能在1万人左右。根据司法部的相关报告，截至2013年底，各级监狱的在押犯人已达180.76万人，除在监狱服刑，还包括看守所、社区矫正等。

　　多位受访专家表示，特赦是中央的政治决断，但司法部等会进行前期调研。秦前红就指出，如果特赦范围过宽，人数太多，方案无法落实，好的初衷会变成坏事，因此司法、公安等部门会先摸底，设定条件，理清范围，增加一个条件会减少很多人数。比如，第三项的特赦条件“年满75周岁”“身体严重残疾”与“生活不能自理”，三个要素必须同时具备，缺一不可。

　　从技术手段看，摸底并不难，无论监狱还是公安，内部都有统计系统，每一项大概有多少人，很容易弄清楚。从特赦人群看，前三项会有一定程度的重合。

　　李适时在介绍草案起草过程时说，中央有关部门对特赦部分服刑罪犯进行了深入研究，并研究了部分拟给予特赦的服刑罪犯的档案资料。特赦范围是最受关注的内容之一。在具体执行上，有学者指出，对于何为“不具有现实社会危险性”，需要经法院综合判断，依法做出裁定，予以释放。

程序还待细化

　　根据宪法规定的特赦程序，经全国人大常委会审议通过后，由国家主席颁布特赦令。但是，特赦本身会涉及司法部监狱部门、公安、法院、检察院和中央政法委等多个部门，包括社区矫正人员。

　　阴建峰介绍，特赦条款规定比较抽象，没有现成的规则，只能结合以前的经验。“以前的过程主要是自上而下的程序模式，涉及战犯，主要由当地公安部门负责审查，给出处理意见，经公安部领导小组同意后，报国务院。”

　　根据看守所条例规定，看守所关押的对象包括被判处有期徒刑，在交付执行前剩余刑期在一年以下的罪犯和被判处拘役而无拘役所执行的罪犯。阴建峰说，整理出名单之后，关键是谁来审查，以前特赦是由高院负责，如果涉及人数众多，由谁审查也会是一个问题。

　　关于特赦的执行，草案规定，对符合条件的服刑罪犯，经法院依法做出裁定后释放。据了解，此次特赦程序由监狱和看守所服刑人员向所在地的中院提起申请，社区矫正人员由执行行政机关报上一级行政机关同意，具体操作可参照减刑假释程序。

　　减刑假释与特赦一样，在刑法中属于刑罚执行问题，不是取消罪刑，而是减免。关于减刑，刑法规定的提起主体是刑罚执行机关向中级以上法院提出减刑建议书，法院组成合议庭审理，对确有悔改或者立功事实的，裁定予以减刑。

　　根据刑法第八十五条规定，被假释的犯罪分子，在假释考验期限内，由公安机关予以监督，假释考验期满，就认为原判刑罚已经执行完毕，并公开予以宣告。

　　阴建峰指出，目前的减刑假释主要由中院负责，业务和程序相对更熟练，所以，由他们负责审查也是可以的。至于具体如何审查，组成怎样的审查机构，审查方式和细化依据是什么，审查之中，司法与公安机构如何协调，执行中检察机关如何监督，都还需要进一步细化。也有学者指出，中央政法委应该会牵头制定实施细则。

特赦应常态化和法治化

　　既然再次被激活，受访学者也多希望利用此次契机，特赦能够常态化和法治化。

　　陈云生是特赦的积极呼吁者，在他看来，特赦常态化是世界其他国家和地区的普遍做法；也与中国历史相吻合——传统王朝有2000多次特赦，差不多每年都有赦免。改革开放后，由于严刑峻法观念依然很强，打击犯罪不能手软是刑罚主导观念，也没能认识到赦免本身的意义，所以，特赦条款一直处于休眠状态。

　　“我五年前就提出来75岁以上犯法，除个别情况，一般都不要再坐牢了。我还提出独生子女最好不要判死刑，这与中国的家庭观密不可分，可以判的严重些，但得给家庭留点种。这些以前都不被接受，认为是异端。”陈云生说，特赦不只是一种政治智慧和政治技巧，也是政治文明的体现。

　　常态化就需要法治化、制度化。“法治化赦免应该有一套完备的程序。”阴建峰指出，特赦的提出、审查、决定、发布和执行是一个系统，应该由立法机关制定特赦的法律规范。日本、韩国都有赦免法。

　　北京师范大学刑事法律科学研究院院长赵秉志曾提议，在全国人大常委会之下设立特赦事务委员会。秦前红认同这一建议，如果全国赦免有1万人左右，会涉及几百个乃至上千个监狱，会有很多具体事务，包括疾病在身者、释放时有情绪者等，都需要落实、监督，特赦委员会更容易使政策本身的善意和初衷得到落实。

　　众多受访学者指出，只有特赦常态化、法治化，才可能使得特赦范围逐步扩展。比如近年来各界呼吁较多的死刑赦免。

　　阴建峰解释，各界对赦免的功能也有误解，比如死刑赦免，按照国际人权公约，死刑犯有请求赦免的权利，换句话说，加入国际人权公约，就意味着国家有这个义务，是必须面对的。“另外，此次特赦与死刑赦免还不太一样。”他提醒道，死刑赦免不是直接将死刑犯释放，而是免除死刑执行，变更为其他的刑罚，比如无期徒刑。

　　有的特赦与法律变更相关。阴建峰举例，有些行为以前是犯罪，而且判罚很重，但现在不是了，比如流氓罪，甚至可能都不作为犯罪来处理了。“但是，有些人当时被判无期或死缓，还在狱中，仍按照原来的判罚执行是很不公平的”。

　　再比如盗窃罪，按照1997年之前的刑法，有案件当事人盗窃11万元被判死缓；1997年之后，数额重大的标准大幅提升，而且盗窃的死刑也已经废止，如果还按照原来的执行，显失公平。

　　“虽然也可以按照减刑假释处理，但是它有一个度，不能减太多。当法律变更导致刑罚不公时，可以通过特赦来解决。”阴建峰说，再比如冤假错案，法律程序已经走完，通过其他途径无法再获得救济，此时就可以实行赦免。“赦免本身有很多超越法治本身的作用。”阴建峰说。

　　秦前红也指出，对于某些特定案件，如果能够特赦，效果可能会更好，更容易让公众看到善意。■

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