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【舒立观察】坚持土地改革的市场化方向

来源于 《财新周刊》 2014年第38期 出版日期 2014年09月29日
“建立城乡统一的建设用地市场”的目标不可动摇,尤其要做好“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”这篇大文章

  土地无小事,针对土地改革基本方向的争论自然值得格外关注。一年前,中共十八届三中全会在土地改革上取得了突破。孰料其后实施艰难,争议四起。近几个月来,专家学者间爆发多轮争论,不同观点激烈交锋。对于重大而复杂的问题,争论有比无好。然而,土地改革的市场化方向系经数十年艰难探索、付出沉重代价后始得确认,理应坚持。十八届三中全会通过的决定,应成为下一轮土地改革的底线和起点。动摇和倒退没有出路。

  这场争论的关键,不在于各位论者在具体问题的分析上间有可采或偶有疏漏,而在于对土地改革基本取向、历史认识和解决方案有根本不同。土地与资本、劳动力一样,是市场经济基本的生产要素。随着市场经济改革的深化,“建立城乡统一的建设用地市场”成为土地制度改革的明确目标,不料此次争议再起,“同地同权”受到质疑。在过往的征地制度改革探索中,严格界定公益性和经营性建设用地已有共识,此次又居然再现显著异议。

  规划,是此次争议中的一个热词。在城镇化进程中,需要科学制定规划。但是,这种规划通常是功能性的。建立在产权保护和契约自由基础上的规划,与市场并无根本冲突。而此次争论中,规划被有些论者放到了与市场对立的地位,主张土地的一级配置,亦即改变土地用途的配置,只能靠规划;仅在二级市场上,市场可以起决定性作用。在强调规划之时,“公权力”“管制”“管治”以及“处罚、打击”不时闪现,土地权利的确认和保护却极少提及。

  可以看到,在土地制度改革中,是否坚持“市场在资源配置中起决定性作用”,是争论的焦点所在;而是否尊重公民的土地权利,是分歧的价值观基础。

  出发点的不同,导致了一系列具体歧见。有些人士认为,城乡土地的根本区别在于用途管制,而不是所有制权能。这显然不符合事实。农村土地惟有被征为国有,才能投入城市建设,明显带有歧视色彩,这也是《决定》提出“同地同权”的原因所在。如今,在城乡接合部,即便规划上已经被列入城区,也不改变用地性质,农民依旧无法合法利用集体土地搞建设。不过,市场之门毕竟堵不住,现实与法规已成两张皮。有些论者对农民“违建”严厉抨击,然而,欲规范这个地下市场,除了赋予农民利用集体土地从事开发的合法权利,别无他途。

  还有学者认为,由于用途管制的存在,土地开发使用权属于国家,而不属于所有者,土地开发使用权和财产权可以分离,这实属误解。土地开发权是英美法系“development rights”的译名,大陆法系称“地上权”。指在土地上建造建筑物、构筑物及其附属设施并取得收益的权利。对应在中国称为“建设用地使用权”,是从所有权中分离(独立)出来的一种用益物权。很明显,这是一种财产权利。当前,成熟市场经济国家普遍实行与市场相洽的用途管制,目的在于防止负外部性,无意也不可能取代所有者权利。土地用途管制的主管有责任说明为何土地用途不能被所有者自行改变,其基于公共利益和负外部性的理由,必须为整个社区所认可。根本而言,市场仍然在主导资源配置。

  有此番争论,更使人关注土地改革的前途,盼望新一轮土地改革的实施方案能尽早出台。十八届三中全会的相关决定来之不易,是在现行土地制度引发的矛盾不断深化、激化的背景下,经过充分调研、论证,以执政党最高文件的形式作出的一项庄严的政治承诺,应排除阻力,坚决实施。“建立城乡统一的建设用地市场”的目标不可动摇,尤其要做好“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”这篇大文章,并在此基础上不断取得突破。

  土地改革重大且复杂,牵涉多方利益。在操作层面,决策层可坚持稳健方针,试点先行,形成政策和制度。中国在集体建设用地入市上已开展十多年试点,积累了不少经验,却因缺乏税收、法律等顶层设计和配套改革而难以深入。新一轮试点应在经营性集体建设用地界定、入市用途等方面开放更大空间。在改革成效显现、社会共识形成之时,适时修改法律,赋予改革成果合法地位。

  土地改革牵一发动全身,事关城镇化推进和经济转型,也事关公平正义和社会稳定。当前,经济下行压力加大、政府债务高企等一系列棘手问题表明,现行土地制度到了非改不可的时候了。改革知难行更难,需要坐而言,更需起而行。

  (本文为2014年9月29日出版的财新《新世纪》周刊第38期社评

版面编辑:邱祺璞
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