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运用政府专项债构建高质量绿色发展新引擎

来源于 《财新周刊》 2020年第38期 出版日期 2020年09月28日

  [市场企划]

  撰文|兴业银行绿色金融部 田乐、程锋

  今年以来,作为积极财政政策的重要抓手,地方政府债券发行持续提速扩容。与此同时,地方政府绿色专项债持续发力,从市场表现上来看,2020年与绿色相关的地方政府专项债发行总额与2019年相比大幅提高,已超过去年全年总和的两倍多;从政策引导上看,财政部7月发布的相关通知提出优化新增专项债券资金投向,要求政府专项债必须用于有一定收益的公益性项目,这一政策引导地方政府绿色专项债成为公益性较强的创新型融资工具,有效适配绿色重点投资领域,促进地方经济社会绿色转型发展,推动生态环境友好型基础设施建设。

0928上刊-2P市场企划-兴业银行插图

  绿色专项债是在一般专项债的基础上,进一步要求募集资金投向绿色领域,应符合我国现行绿债分类标准《绿色债券支持项目目录(2015年版)》或《绿色产业指导目录(2019年版)》的要求。2020年7月29日,财政部发布的《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》针对专项债的发行节奏、债券期限、资金投向、资金使用进度及相关监管措施等做出明确安排。从地方政府绿色专项债的应用场景、期限结构和募集资金投向来看,与该通知要求适配程度较高,随着专项债额度不断提升的当下,这种方式可更好地发挥比较优势,支持地方产业结构转型。

一、政府绿色专项债“从量变到质变”

  尽管我国地方政府绿色专项债仍在初期起步阶段,但近年来我国各省发行的一般政府债及政府专项债均有部分资金投向绿色领域,政府绿色专项债的发行基础及项目储备已初具规模。从现行地方政府绿色专项债的发行及偿付机制来看,绿色专项债具备多重比较优势,将成为地方政府绿色金融发展的新引擎。

  (一)能较好匹配绿色金融项目的资金需求特点

  从过往经验看,铁路、水利、生态环保项目往往具有投资大、周期长、经济效益不高的特点。从期限上来看,专项债期限通常在5-10年之间且逐年有拉长的趋势,可解决传统的银行信贷期限较短、期限错配问题;从成本上来看,地方政府专项债债项评级基本为AAA级,依托政府信用并借助票息免税等政策,可有效降低绿色项目的融资成本,为绿色金融项目融资与建设运营提供有效解决方案。

  (二)可提高政府绿色基础设施投资建设能力

  根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,铁路、水利、民生、生态环保等典型绿色金融项目资本金可降低至15%。调整项目最低资本金比例,能显著促进绿色投资和高质量发展,既能充分调动社会力量参与相关领域投资、提高社会资本的投资能力,又能支持既是“新基建”又是“补短板”的环保板块建设;根据政府工作报告,全年新增专项债限额为3.75万亿元,按照上文生态保护、轨交、铁路、水利占今年已发行绿色专项债的比例测算,假设全年13.3%专项债投向绿色领域,而用作资本金的比例为15%,预计可撬动8000万亿元增量资金。

  (三)推动部分PPP项目创新资金筹措方式

  作为公共建设投资的新模式,专项债加码基建、补短板和加杠杆的优势明显。近年来环保领域一些大的项目,特别是流域性、区域性的综合治理项目,还是需要大量资金投入。PPP项目模式下,需要企业先行垫付较大规模的工程项目前期投资,对企业现金流管理能力提出了较大的考验。受制于2018-2019年PPP项目融资的财政承受能力瓶颈,不少地方的水污染治理等生态环保项目处于停摆状态。与PPP模式相比,专项债的融资成本更低、筹资速度更快,能另辟蹊径有效拉动基建投资。在专项债侧重建设与PPP项目着重社会资本运营背景下,若将两者有机结合,发挥协调效应,可以助力绿色基建项目的顺利落地。

二、关于政府绿色专项债的思考与展望

  (一)出台绿色专项债标准与规范

  目前,人民银行、银保监会、交易商协会均已出台关于绿色债券的指引性文件,但尚无针对绿色政府债券的相关指引,建议相关机构出台针对绿色地方政府债券的指引性文件,鼓励地方政府发行经过绿色属性认定的绿色债券,通过项目筛选与评估认证发行的绿色专项债有助于加快地方经济的绿色转型、增强绿色示范效应。

  2019年由地方政府发行的投向绿色金融领域的政府债券规模已接近3000亿元,其中包括生态环保、水务、防洪工程建设、轨道交通等具备明显绿色属性的专项债,但截至目前,已进行第三方绿色认证的政府绿色专项债仅两个,分别是江西省赣江新区绿色市政专项债券(一期)和广东省水资源专项债券(一期)。因此,应进一步推动政府绿色专项债的认定工作,通过“标绿”的宣传和示范作用推动绿色专项债的规范化发展。

  (二)支持扩大绿色专项债覆盖范围

  目前我国多地政府陆续发行绿色领域的专项债券,主要集中在水务、生态环保、轨道交通等传统绿色领域,未来还可进一步扩大符合标准的绿色产业范围,如受疫情影响需求量爆发的危废、生活垃圾行业,以及长江、黄河大保护、环保督察等国家级重大项目的建设需求。同时,应进一步探索绿色专项债发行与投资的鼓励政策,包括但不限于交易税、所得税及其他税费方面的减免、返还、奖励等优惠;另外,监管机构也可考虑在货币政策、信贷政策、宏观审慎管理政策、具体监管指标等方面向绿色投资者倾斜,如在MPA考核、MLF担保品范围内优先考虑绿色债券或给予绿色债券投资更多的优惠和灵活性。

  (三)鼓励金融机构提供专业服务

  当前,绿色专项债作为地方政府绿色转型的重要方式已开始崭露头角,金融机构可发挥其专业能力进行深度参与和引导。在发行前期可协助地方财政部门做好绿色项目的筛选、融资方案设计、信息披露等财务顾问工作,中期协助完成发行、承销及配套融资环节,可借助金融机构对于绿色金融业务的专业优势。

  作为全国首家赤道银行的兴业银行从2017年起在绿色债券的(非金融企业债务融资工具)承销规模已连续三年位列市场第一1 ,同时作为地方政府债重要的参与者,可发挥其绿色金融的专业能力有效识别绿色项目,与评级公司、券商、研究机构、审计机构等中介机构协同制定绿色专项债券发行方案,并结合绿色金融特色产品配套相关融资服务,除了项目配套“项目前期贷款”、“项目贷款”、“中期流贷”、“短期流贷”等常规产品外,还可为项目主体配套“清洁基金贷款”、环保贷等绿色金融特色产品,并在发行后期做好资金监管和拨付与资金使用定期报告的披露,对绿色专项债资金使用和项目收入资金进行专业化管理,引导政府规范化发行绿色专项债券,推动地方层面的生态环境友好型基础设施建设。

  1数据来源:Wind

  *本文刊发在财新市场企划版块,不代表《财新周刊》编辑部观点

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