楼继伟：结构性改革要有顺序

　　G20财长和央行行长上海会议正值中国农历新年假期刚过、全国“两会”召开前的空当，中国经济政策的走向引人关注。这是中国担任G20主席国之后的首次财长和央行行长会议。过去的一段时间中，全球经济复苏乏力，金融市场震荡不已，处于“焦虑”中的各个经济体，急需一次会诊，协调政策取向，推动全球经济增长，统筹规避风险。

　　“关于财政政策的下一步改革和具体的预算情况都要等到‘两会’时讨论，目前比较明确的是经济结构化改革的大方向。”中国财政部部长楼继伟3月2日下午在北京接受财新记者采访时表示。

　　在短短两天时间中，中国财政部部长楼继伟和央行行长周小川密集进行了一系列双边、多边会谈，推动各方在宏观经济政策、结构性改革等多方面达成共识。

　　楼继伟表示，作为主席国，中国提出会议公报的初始案文，其他国家的财长和央行行长在这个基础上进行讨论修改，意见不同的，大家磋商，最终形成了这样一份会议公报。

　　“基本达到中方预期效果。”自称“不太会笑”的楼继伟在谈到G20取得的成果时，露出其标志性的笑容，真诚中略含狡黠。一方面，G20上海会议各方明确，将各自以及共同使用所有政策工具，包括货币、财政和结构性改革政策，来维护和增进经济复苏。各方在财政政策使用上的共识，超出以往。

　　过去几年，在讨论宏观政策协调时，对于是否应该更多使用财政政策，G20各国存在异议，公报通常仅对财政政策有原则性的表述。此次会议公报则明确，将灵活实施财政政策，以促进增长、创造就业和提振市场信心，同时增强经济韧性，并确保债务占GDP的比重保持在可持续水平。将尽可能采取增长友好型的税收政策和公共支出，包括将支出优先用于支持高质量的投资。

　　楼继伟表示，在公报中形成对财政政策这般具体的表述，达成这一共识，并不容易。

　　会上，德国财长朔伊布勒还曾明确反对财政刺激政策，认为短期刺激政策只会掩盖经济风险，必须通过结构性改革促增长。几番磋商，最终各方同意，鼓励有空间的国家继续出台财政刺激政策，但要避免过度承诺。

　　楼继伟在G20会议期间答记者问时表示，目前的情况下，最好实施扩张性财政政策。但各国情况不一样，有的国家因过度福利承诺，造成当前财政不可持续。所以说，大家要利用各种手段，包括实施结构性改革。对于没有能力实施扩张性财政政策的国家，一定要加快结构性改革。有一定空间采取扩张性财政政策的国家也要保持警惕，要确保债务率保持在可持续的水平。

　　另一方面，中国力推的结构性改革进程受到高度关注，并取得一定成果。楼继伟打了个比方，当前国际合作出现了转折，不像危机刚发生的时候，大家站到悬崖边上，都同意进行改革，现在远离了悬崖，不易形成改革共识。

　　而关于结构性改革的“中国经验”也被楼继伟广泛介绍，“解除管制的见效速度最快”。他也反复强调，目前中国有充足的政策工具和巨大的改革空间保障中高速增长。具体到中国财政的积极空间，楼继伟表示，中国现在赤字率不到3%，即使参照欧盟马斯特里赫特条约3%的红线标准，中国的债务率也不是特别高。

　　被评价为“务实改革者”的楼继伟，多次提及结构性改革要重视“顺序”。他表示，改革有短期见效的，也有长期见效的，短期见效的一般长期也会见效，但也有短期见效不明显，但长期见效的改革。

　　楼继伟强调改革顺序，“首先要把短期见效的拿出来刺激增长，同时也要着手准备一些短期痛苦比较大的，但长期见效会更大的改革措施，对此财政政策必须给予积极支持。”

财政宽松存共识

　　财新记者：当前全球经济面临较大的挑战和不确定性，此次G20上海会议，与会各方对全球经济前景形成怎样的判断？

　　楼继伟：春节期间我哪儿也没去，就在观察全球市场的变动情况，股票、债市、大宗商品、黄金等价格都出现波动，全球投资者确实对经济前景悲观。这次会议上大家总体的看法是，近期市场波动程度并没有反映全球经济基本面。

　　我们预期，多数发达经济体的经济活动将继续温和扩张，主要新兴市场经济体增长将保持强劲。我们都主张正视问题和风险，但不夸大问题，这点大家有共识。

　　财新记者：会上各方对于是否应该更多地使用财政政策存在分歧，德国财长曾明确表示反对财政刺激，最终是如何在这一问题上达成一致的？

　　楼继伟：由于各国经济增长态势不同、政策空间有别，主张的侧重点也不同。有些国家主张采取短期刺激政策。但是有些国家表示反对，认为短期刺激政策只会掩盖经济风险，要通过结构性改革促进增长。有些国家则因为过度的福利承诺，导致财政空间有限，没有出台财政政策的条件。

　　经过磋商，大家一致同意，鼓励有财政空间的国家继续出台财政政策，但要避免过度承诺。最终呈现到公报上的是：将灵活实施财政政策，以促进增长、创造就业和提振市场信心，同时增强经济韧性，并确保债务占GDP的比重保持在可持续水平。

　　财新记者：对于货币政策，各方也是有分歧的，分歧在哪些方面？

　　楼继伟：负利率政策的利弊是讨论的焦点。有些经济体主张继续量化宽松，有些国家反对负利率，认为仅仅靠货币政策不够，货币政策已经提前使用很多了，必须寻找其他途径，即财政政策和结构性改革。负利率环境下银行的资产负债表恶化，如果负利率时间比较长的话，银行体系可能发生风险。

　　最终会议同意货币政策将继续支持经济活动，保持物价稳定，与中央银行的职责保持一致，但仅靠货币政策不能实现平衡增长，还要加大财政政策的力度，并推进结构性改革。

　　财新记者：G20成员虽然在这次会议上达成了一些共识，但由于各国宏观经济形势不一样，落实节奏不太一致，无法形成合力，会不会造成一些国际游资对主要经济体的冲击？对此有何看法？

　　楼继伟：G20各国经济形势不同，财政货币政策空间不同，不可能同时扩张或紧缩，力度也各不相同。但大家一致同意，要根据情况各自或共同采取所有可能的政策工具，包括货币、财政和结构性改革政策，增强市场信心，维护和增进经济复苏。同时，政策不一致也不见得会造成资本的无序流动。只要是政策工具和使用的方向、力度适应本国经济需要，而且符合市场预期，就不会发生无序流动的情况。

　　财新记者：此次会议前，所谓“新广场协议”被热炒，会议期间有关于这方面的讨论吗？

　　楼继伟：会前有媒体报道，要在上海签一个“新广场协议”，其实这是一些人创造出来吸引眼球的一个说法，根本不存在这种讨论。IMF总裁拉加德在新闻发布会上对此作出过解释，即“广场协议”是解决当时危机的产物，而当前G20的目标是避免危机爆发，不存在签署“广场协议”的条件。

　　这次G20上海会上，各国确实就汇率问题进行了沟通。G20成员之间就汇率问题进行讨论和沟通，以及非正式的相互通报政策考量是一种交流方式。“广场协议”是机制性的安排，而G20会议上讨论汇率问题，属于非正式的政策考量沟通。

结构性改革促中长期增长

　　财新记者：此次G20上海会议中，中国推动的结构性改革议题受到高度重视。会上各方也有不同观点，有的认为短期可能会牺牲掉一定的增长速度，你在这方面特别强调了“改革顺序”的重要性。

　　楼继伟：从2009年开始，G20就关注结构性改革并逐步加强，但将结构性改革提到现在这个高度，还是第一次。主要原因是在当时短期风险特别大，大家只关注短期政策马上解决问题。现在，大家越来越认识到一些中长期问题在显现，增长动力问题仅靠货币政策、财政政策是解决不了的，财政政策可以作为一种辅助，去支持结构性改革，这和我们国内的基调是一致的。从去年12月份接任G20主席国开始，我们就在推进结构性改革议程。

　　改革有短期见效的，也有长期见效的。短期见效的一般长期也会见效，但也有短期见效不明显但是长期会见效的。所谓顺序，首先要把短期见效的拿出来刺激增长，同时也要着手准备一些短期痛苦比较大的，但长期见效会更大的改革措施。

　　去产能、去库存、去杠杆是必须要经历的痛苦，去产能肯定会有人员下岗、体制转制，财政政策要给予支持。结构性改革是一项系统工程，同时也是艺术，不可能是列出公式定量规定什么先干、什么后干，而是要确定大的原则，考虑一些因素后进行取舍。

　　财新记者：关于结构性改革，中方提出的两大成果建议得到采纳，即构建结构性改革重点领域和指导原则，建立结构性改革进展评估的指标体系。其中重点领域确定有哪些？这套指标体系会包括哪些方面？

　　楼继伟： 对于指标体系，比如劳动生产率是一个重要的指标，财政可持续性也是一个重要指标。当然，还有配套性的环境友好。通过磋商之后，会议将促进贸易和投资、推动劳动力市场改革、鼓励创新、提高财政可持续性作为重点领域和指导原则。

　　结构性改革进展评估指标体系重在绩效。各国为达到这个目标，采取各自所需的行动，这些行动有1000多个，不可能一条一条去检查。下一个主办国德国也非常支持结构性改革这个方向。

　　财新记者：结构性改革与中国当前国内的政策基调一致。你在会上介绍了很多中国结构性改革的经验，涉及哪些方面？

　　楼继伟：中国结构性改革有巨大的改革空间，正是由于当前我们扭曲严重，所以校正扭曲产生的额外增长的空间就大。要把短期就能见效和长期才能见效的措施搭配推进。

　　现在，很多措施已经见到成效。最快的改革措施是简政放权。居民和企业特别是中小企业，过去几周、几个月甚至经年办不下来的事，现在几天、几周就办成了，极大地推动了创业和创新。还有价格改革，实施减税政策，推进以人为核心的城镇化等。

中国赤字扩大有空间

　　财新记者：在发挥财政支持结构性改革方面，当前中国财政政策的积极空间有多大？

　　楼继伟：中国财政政策还存在空间，要继续发挥作用。中国现在赤字率约为2.3%，不到3%，即使参照欧盟的马斯特里赫特条约3%的红线标准，中国的债务率也不是特别高。

　　去年中央和地方直接负有偿还责任的债务接近40%。或有债务需要评估代偿率，代偿率是不断变动的，经济好的时候隐性担保债务大部分都不会实现，但经济下行的时候隐性担保债务实现可能性就比较大。因此，有的国际组织估计我国政府债务率略高于40%是可以理解的。总体来说，债务还是有一定空间的。

　　财新记者：在强调财政扩张的同时，此次会上大家也强调债务风险管理。那么，大家对中国政府债务风险有所讨论吗？

　　楼继伟：对中国债务的隐患，此次G20会议没有专门谈到，但交谈中，各国对中国政府债务是理解的。

　　2015年，经全国人大批准，我们对到期债务进行了置换，今年还将继续置换到期债务。对于融资平台未到期债务部分，属于政府的债务通过置换逐步变成政府债务，不属于政府的债务要剥离出去。同时，预算法只允许省级政府发债，各省到期债务规模都有统计，以省为单位看我国政府债务是可控的，再由省里对一些债务率较高的县、镇进行平衡。

　　财新记者：当前政府部门通过政府引导基金、PPP等渠道加杠杆，如何确保财政不兜底？会不会造成隐形债务膨胀？

　　楼继伟：现在非政府部门、企业部门去杠杆，政府就必须加杠杆，比如加赤字就是加杠杆，PPP、政府引导基金也是加杠杆。在加杠杆同时，必须做到风险可控。

　　比如PPP，政府承诺了一部分如果收费达不到回报后的收益，同时，社会管理人必须要达到绩效目标。但确有将PPP做成变相借债的，我们提出了相关指引，并进行了检查，尽力防范这种情况。再比如，政府引导基金，过去中央财政有很多专项资金，一方面分配不专业，另一方面容易出现不规范甚至腐败问题，我们主动将专项资金转成了引导基金，通过市场招聘管理人来管理，但管理人必须有能力动员占基金份额50%甚至以上的有限合伙人出资，同时还要拿出业绩证明有能力管理基金。通过这些手段，把利益绑定，风险控制住。

加强国际协调合作

　　财新记者：此次会议在发挥多边开发银行的作用方面有哪些成果？

　　楼继伟：提出了多边开发银行进一步增资的要求，并通过深化改革动员更多可用资源。另外，还促进新老多边开发银行加大协调。主动邀请了亚投行和金砖国家新开发银行等新机构参加财金渠道会议部分议题的讨论。

　　财新记者：关于税基侵蚀和利润转移（BEPS）方面的共识，是在什么背景下促成的？

　　楼继伟：BEPS实质是发达国家防范跨国公司通过在避税地注册，从而在投资国不交税，在本国也不交税。这是个传统议题。我在会议上指出，BEPS是在危机之后很快提出的，实质是发达国家防范跨国公司通过在避税地注册，从而在投资国不交税，在本国也不交税。

　　相关国家希望利用反BEPS机制使制造业或者生产能力回归本国或母国。我们强调，发展中国家是BEPS最大的受害者。这些跨国公司有足够的能力，但它们到发展中国家去投资时，要求极低的地价和极优惠的税率，发展中国家无法拒绝。此外，跨国公司通过转移定价来转移利润。中国就是转移定价的受害方，一些药品、奢侈品，在中国的售价比在其他国家高很多。这既有我们自己的问题，也源于转移定价。转移定价形成了转移利润。不仅是中国，发展中国家都面临类似问题。

　　OECD在BEPS上做了大量工作，提出了十五项行动计划。在BEPS相关磋商过程中，我们引导各方逐步从照顾发达国家关切转向照顾发展中国家关切，观点越来越平衡，这是本次会议非常重要的一个成果。

　　公报最终达成共识：“我们核准OECD提议的关于全球落实BEPS项目的包容性框架，并鼓励所有承诺落实BEPS项目的感兴趣的相关非G20成员和辖区，包括发展中国家，平等参与该框架。我们支持在该框架下妥善解决发展中国家在落实BEPS中面临的特殊挑战。”

　　中国是最大的发展中国家，也是第二大经济体，具有双重身份，发挥了应有的推动作用。“我们将继续致力于落实专项税收情报交换标准和税收情报自动交换全球标准（AEOI），并号召所有金融中心和辖区在2017年或2018年底前加以落实。”在此情况下，发达国家提出了亚的斯亚贝巴倡议，帮助发展中国家能力建设。我们欢迎国际组织在这方面继续给予支持。 ■