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【舒立观察】政企均应主动回应网约车垄断质疑

来源于 《财新周刊》 2016年第31期 出版日期 2016年08月08日
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滴滴出行收购优步中国是否需要反垄断申报、是否可能涉嫌垄断,有待政府审查结论,更重要的是各方遵守法治经济的基本原则,监管者切实担起责任,敢于迎难而上,而当事企业切实在法律框架内行事

   滴滴出行宣布收购优步中国后,市场从原先热切呼吁放松网约车管制、赋予其合法身份,转而生出忧虑:滴滴出行会否从此走向寡头垄断?对此,监管部门应在法定授权范围内适当“靠前”,而当事企业亦应以开放的态度直面现实。

  过去十天,无疑将在中国网约车发展史上留下浓浓一笔。7月28日,《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》公布,中国成为全球首个在全国范围内承认网约车合法地位的国家。然而,随着滴滴出行这一行业“巨无霸”隐约在望,对垄断的担忧不断发酵。与此形成对照的是,无论滴滴还是优步,迄今均惜字如金;对经营者集中负有反垄断调查职责的政府部门,亦出言谨慎。

  根据中国的反垄断架构,对于经营者集中的合并、收购等行为,符合一定申报标准,就应当提出反垄断申报,商务部反垄断局负责审核,未申报的不得实施集中;而对于涉嫌操纵价格、限制甚至排除竞争等垄断行为,则由工商部门等给予查处。显然,商务部门是规制垄断的第一道“闸门”。该部新闻发言人8月2日在发布会后被追问时表示,滴滴和优步中国合并“不申报的话,往下走不了”,总算初步亮明了态度。其实,即使企业不主动申报,商务部也并非没有主动介入的理据。《国务院关于经营者集中申报标准的规定》明确,经营者集中未达申报标准,但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的,国务院商务主管部门应当依法展开调查。

  近年来,有关部门对于互联网平台的反垄断行为态度较为“暧昧”,一系列备受市场瞩目的互联网企业并购行为,并没有履行反垄断申报程序。有人对此解释为,源自传统工业时代的《反垄断法》已经无法适应互联网经济,不能提供合理的解释框架。比如,反垄断传统理念首先要对所涉产品的相关市场做出界定,但是,互联网平台往往是双边市场,而相关产品甚至可能是无偿的,企业通过“交叉补贴”获利。当前,以何种市场作为界定标准来讨论滴滴优步并购问题,就存在不同看法。

  应当明确,政府是否展开反垄断审查,绝不能基于资本的“有罪推定”,出于否决双方收购交易的故意。网约车是分享经济的典型业态,理应给予鼓励并扶持。不过,鼓励并不意味放任。为了维护充分竞争市场,企业必须遵守基本规范,保持足够的监管力度,互联网经济并不能例外。如果监管部门以缺乏规范为由疏于职守,甚至一味推脱,就会形同懒政。近年来互联网企业并购中“不申报就不主动审查”的默契,到了该打破的时候了!

  对两种不同类型的垄断应严格区分,一种是依靠行政手段设置准入条件,树立行业或区域壁垒,一种是基于规模优势而逐渐形成足以限制竞争的行业寡头。对于后者,搜索领域近年来出现的一系列怪现状,便值得深刻反思。一旦滴滴利用先行优势,控制压倒性的网约车市场份额,进而形成出行大数据垄断,固化上下游结构,形成充分竞争的市场又谈何容易?何况滴滴背后站着的是BAT巨头。

  当然,市场份额巨大与反垄断申报并不能简单画等号。有学者提出三个标准:是否垄断有网络效应、行业入口限制、用户切换服务成本高低。只要市场准入是放开的,在当今技术条件下,定会有后起之辈来颠覆,无人可以长久垄断。这种看法值得重视。各地政府还可对现行僵化的出租车管理体制实施改革,顺应市场法则,以制衡可能形成的网约车垄断局面。

  其实,对于滴滴而言,以更开放的态度直面现实不失为明智之举。在互联网经济初期,野蛮成长自是难免,政府有意不介入也为其创造了必要空间,但是,如今,各大互联网平台相继崛起,国民生活已经深嵌其中,再想依托缺乏约束的政策红利和依托天量资本的蛮力杀伐,恐已难以为继。此时,更需要企业主动适应法律规范,经营者集中申报规范中就规定了主动商谈制度。如果参与集中的经营者对于是否需要申报、申报的具体细节等问题存在疑问,可以向商务部申请商谈,而主动提出商谈本身就是在释放当好企业公民的诚意。

  诚然,此事存在不少技术细节问题,例如,滴滴出行的营业额如何界定,是按流水还是补贴计算,仍存有争议。滴滴还称,目前滴滴和优步中国均未实现盈利,且优步中国在上一个会计年度营业额没有达到申报标准,所以不用申报。此说不为无据,但这种消极规避不仅无助于消除垄断疑虑,而且为尚在大把“烧钱”的企业平添了风险。

  滴滴出行收购优步中国是否需要反垄断申报、是否可能涉嫌垄断,有待政府审查结论。更重要的是各方遵守法治经济的基本原则,监管者切实担起责任,敢于迎难而上,而当事企业切实在法律框架内行事。须知能否化解垄断质疑,并不取决于资本力量和动听言辞,而是要有足够具有说服力的理据。

  (本文为2016年8月8日出版的《财新周刊》第31期社评

版面编辑:邱祺璞
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