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南非土改:赎买还是剥夺?

来源于 《财新周刊》 2018年第38期 出版日期 2018年09月24日
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新任总统拉马福萨面对的挑战,由历史纠葛、法律权益、部族传统和阶层平衡等多个维度交迭而成
南非总统拉马福萨上台之后,更直指要从根本上解决南非的贫富差距,必须先解决种族隔离时代留下的土地分配不均问题。
《财新周刊》 文| 财新见习记者 陆文 世界说特约作者 余佩桦

  今年7月底金砖国家领导人峰会期间,在南非约翰内斯堡会场内外,都有一个人们熟悉的形象不时出现——被誉为“新南非”国父、打破种族隔离运动的领袖、南非政治转型后首位总统纳尔逊·曼德拉的剪影。

  在这场峰会的主标志设计上,曼德拉的身影与金砖五国的国旗并列在一起;而在会议厅内外,还摆设了多个曼德拉高举右手、握拳高呼的经典姿势立牌。高调摆出曼德拉的形象,既是纪念这位世界上最知名的南非公民诞辰100周年;同时,从这样的设计,也可以读出南非政府的另一层政治盘算:让人们对南非的记忆回到曼德拉时代外界对南非寄予莫大同情、宽容和鼓励的遥远“蜜月期”,暂时淡化从1997年底曼德拉卸任非国大(南非非洲人国民大会,African National Congress)主席和1999年任满总统退休后,这20年来南非走过的跌宕路途。

  种族隔离时期的南非,曾在1942年-1982年间持续实现高增长,奠定其至今仍是非洲大陆经济重镇的基础。然而,也由于实行种族隔离、白人政府剥夺占多数黑人的政治和社会经济权利,使南非遭到国际制裁,外交和贸易在上世纪80年代一度陷入困境。

  1994年,曼德拉率领非国大,与逐渐放弃白人专政的南非国民党达成权力交接协议,并通过第一次公平的全民选举掌政后,国际社会对“新南非”的同情陡增,南非与外部中断多时的经济贸易连结快速恢复。南非的主要经济数据在2011年前后达到巅峰。国内生产总值由上世纪90年代的不到1500亿美元,增长至超过4000亿美元,外汇储备增至500亿美元 ,人均国内生产总值也达7976.5美元。然而,2008年金融危机冲击过后,南非政坛、国企贪腐横行,导致外部投资信心下降、南非经济增长大幅放缓,GDP年增长率至今徘徊在1%左右。2018年,南非的经济体量首次被尼日利亚超过,落居非洲第二。

  2017年底,在任九年、深陷贪腐丑闻的南非前总统雅各布·祖马(Jacob Zuma)在党内外的不满声浪中,无力护送自己的前妻德拉米尼·祖马当选非国大新一任主席;2018年2月,祖马更因党内持续施压,被迫提前辞去总统职务,由已拿下非国大主席一职、实际上已成为南非权力新枢纽的副总统西里尔·拉马福萨(Cyril Ramaphosa)接任,为2019年的下届大选提前布局。

  拉马福萨面临的挑战不小。在上届2014年总统大选中,仍握有62.15%得票率的非国大,在2016年南非地方选举中的得票率已降至53.9%。在这次选举中,非国大还失去了三个主要城市选民的支持,其中包括南非第一大城市、经济中心约翰内斯堡。

  除了誓言整饬贪腐、改革国企管理、试图重振企业投资信心,这位新总统试图跨越的,还有一道由历史纠葛、法律权益、部族传统和阶层平衡等多个维度交迭而成的堑坎:土地。

  24年前,在拉马福萨协调主持下起草的“新南非”宪法,对因白人长期专政而产生的土地权利分配极端不平等情况,采取了基本承认现状的温和、渐进、带有妥协色彩的处理途径;24年后,当昔年辅佐曼德拉的年轻工运领袖终于登上南非权力高峰时,他又把目标瞄准了这个仍然敏感,却足以激发新一轮民粹支持的议题。

土改为何再起

  据南非农村发展及土地改革部数据,当前南非有10%的土地为国有土地;13%则是由黑人部落的传统首领们以私人信托方式持有的“传统领地”。在族裔分配上,占南非总人口8.9%的白人,持有南非72%的农业用地;而占总人口79.6%的黑人,仅持有4%的农业用地。在这一矩阵下,新一轮土改的推动,不仅触碰到黑人与白人之间的敏感族群神经,即便在黑人内部,也是一个能划开部族领袖及其利益共同体,以及普通黑人权利的裂口——而且,它过去还未曾被政府力量如此撕开过。

  今年7月5日,在一片激昂的非洲鼓声中,身披豹纹土著服装的南非部族传统领袖“祖鲁王”古德维尔(Goodwill Zwelithini)在一场皇家聚会上宣称,决不放弃他信托名下的部落土地,并警告南非政府,他必要时会采取武力行动,“这将会是南非继英国-祖鲁战争之后,第二次大规模冲突”,这位800万祖鲁族人的部族领袖如此抛出威胁。

  古德维尔现以私人信托形式持有的280万公顷土地,是当年白人政府时期,逼迫南非黑人迁离原乡、集中落脚的10块被称为“黑人家园”的传统领地之一。当年,南非白人政府不止在制度上制造种族隔离,还希望在实体空间里,打造黑白人种不相交织的隔断。为了这一目的,南非白人政府颁布了一系列“班图斯坦(即黑人家园)”法令,在近300块破碎零散的传统领地上,建立了632个自治机构,并把多达350万的黑人赶离原住地,强迫他们集中迁居到只占南非土地12.7%的“黑人家园”里,其他留在原居地的黑人,都成为白人地主的佃农。白人政府继而扶植“黑人家园”上的传统部落领袖自建政府、名义上从南非独立出去,从而保证剩下来的南非大部国土内的政治主导权,仍能牢牢掌握在人口比例占少数的白人手上。

  在上世纪90年代政治转型之前,白人政府颁布“土著土地法案”,将87%以上的土地划归当时仅占总人口21%的白人所有,剥夺了大部分黑人的土地,造成南非土地分配严重不均。1994年,南非启动政治转型、打破种族隔离,开始推行“基于自愿赎买原则”的土地返还与再分配政策,但效果不彰。

  非国大在1994年开始推行自愿赎买原则的土地政策时承诺,要在1999至2000年之前,将30%农业用地归还给南非黑人。但直到 2018年2月,占南非总人口8%的白人,仍持有农业用地的72%;而占总人口89.6%的非白人,仅持有农业用地的27%。

  曼德拉政府上台至今,均以“自愿赎买”为原则处理土地问题,即先由历史上土地遭占的民众提出申诉,再由政府出面向原地主提出赎买土地,然后将被占土地归还给申诉者。但由于土地申诉案件繁多、政府施政不力、赎买财源不足,导致土改进程缓慢,所带来的经济效益甚微。2009年,南非前总统祖马上台后,情况变得更糟。贿赂因素的介入,使得普通无权势民众的申诉案件更被长期搁置,得不到处理。

  今年以来,在南非各地,失去耐心的民众在左翼政党“经济自由斗士”的带领下开始自行强占闲置土地。这些生长在南非的普通黑人群众,大多没能拥有足以安置家人的土地,在左翼政党的号召下一呼百应冲上街头,尝试用自制的旗帜和标记笔来圈地。然而,回应他们的,是大批的警察。

  “经济自由斗士”是一个代表激进左翼势力的南非政党,在国会中仅占有6%、共25席。在土地问题上,“经济自由斗士”主张把南非全国土地都先国有化,再由国家以租赁形式分配给民众。

  2017年年底,深陷祖马案、国企腐败问题等一系列泥潭的非国大,在“经济自由斗士”的不断施压下,通过了“无偿征地”的法案。南非新一轮土改的大幕就此拉开。

  拉马福萨上台之后,更直指要从根本上解决南非的贫富差距,必须先解决种族隔离时代留下的土地分配不均问题。为了加速推进停滞多年的土地改革,拉马福萨和非国大动作频频,拟推动修宪、界定“无偿征地”的适用范围,取代原本以“自愿赎买”为原则的土地再分配模式。

  然而,“无偿征地”原则不仅将矛头直指南非仍坐拥大片土地的少数白人,也威胁到了黑人传统领袖一直以来对部族领地的控制权。即使如此,拉马福萨仍在2018年8月宣布准备修宪,以保障“无偿征地”政策的实施。

  此举在南非国内外一石激起千层浪。土改修宪到底是针对谁?“无偿征地”适用于哪些情况?这种土改方向,是否会侵犯产权,甚至引发一系列农业,乃至金融业、商业的系统性震荡?种种质疑接踵而来。

  对于土改新政,掌握大片土地的少数白人农场主首当其冲。8月10日,一家为南非白人等少数种族发声的NGO 非洲论坛在官网发出通告,称其取得了一份最近由非国大列出、已在农村发展及土地改革部流传的“无偿征地”农场名单,并呼吁将受到冲击的涉事农场加入该组织,筹备联合法律行动。然而,南非政府并未就无偿征地行动是否已经正式开始,作进一步澄清。

  8月20日,美国智库卡托研究所发表评论,回顾了2000年津巴布韦激进的土地再分配政策,以及随之而来的经济危机,敦促美国总统特朗普出面警告南非,要求拉马福萨政府停止过于激烈的土地改革。

  特朗普随即通过推特发声称,南非政府正在“强占白人农场主的土地”,并要求美国国务卿蓬佩奥研究南非土地的“无偿征用”和“针对农场主的迫害”问题。

  有评论表示,如果南非政府继续推行这一轮土改,美国有可能针对南非政府采取制裁措施,包括取消南非正依据《非洲增长与机遇法案》所享受的美国市场免关税待遇。但就此问题,美国政府尚未正式表态。

  该法案为1800种来自撒哈拉以南非洲的进口商品给予免关税待遇。特朗普政府若决定就土改问题采取惩罚措施,南非对美出口商品或将失去法案所给予的优惠,势必对南非的外贸与制造业经济造成打击。

版面编辑:刘潇
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