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封面报道之四|国际篇:全球共济

来源于 《财新周刊》 2020年第4期 出版日期 2020年02月03日
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尽管将新冠疫情认定为“国际关注的突发公共卫生事件”,世卫组织仍对中国控制疫情的能力持有信心
2020年1月30日,世界卫生组织总干事谭德塞宣布,新冠疫情的全球性暴发,已构成“国际关注的突发公共卫生事件”。
《财新周刊》 财新特派记者 王自励 田佳玮 李增新 曾佳 徐和谦 吴红毓然 屈运栩 福林 张琪 陈立雄 李昕发自北京、日内瓦、达沃斯、华盛顿、东京、新加坡

  世界卫生组织(WHO)总干事谭德塞在2020年1月30日宣布:新冠疫情的全球性暴发,已构成“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)。

  谭德塞同时强调,这一宣布是基于新冠疫情在中国以外的发展情况,而非针对中国国内的情势,也不是意图对中国的表现投下“不信任票”。他还重申,WHO持续对中国控制疫情的能力持有信心,感谢中国医疗专业工作者和前线应急工作者的辛勤付出,并建议各国不要采取“非必要的措施”限制国际旅行和贸易活动。

  武汉出现感染病例后,中方就已向WHO、有关国家和地区组织及港澳台地区通报疫情信息,并第一时间与各方分享了病毒基因序列等信息。

  此前,WHO专家小组也在疫情初期就到武汉实地考察,发布多份相关报告和文件,以协调和指导全球防疫工作。谭德塞更在2020年1月27日抵达北京,与中国官员及卫生专家讨论新冠疫情。在1月28日同中国国家主席习近平的会面中,习近平指出,疫情是魔鬼,我们不能让魔鬼藏匿。中国政府始终本着公开、透明、负责任的态度及时向国内外发布疫情信息,积极回应各方关切,加强与国际社会合作。

  双方同意尽快由WHO组织一个国际专家代表团赴中国,与中方共同研究疫情和开展应对工作。

  自2020年1月13日泰国确诊首例武汉以外的输出病例以来,海外病例数不断增加。截至发稿,中国以外共确诊123宗病例,包括泰国19例、马来西亚8例、澳大利亚10例、法国6例、德国7例、芬兰1例、意大利2例、日本17例、新加坡16例、越南5例、韩国12例、美国7例、加拿大4例、柬埔寨1例、尼泊尔1例、斯里兰卡1例、菲律宾1例、印度1例、阿联酋4例,遍及亚洲、欧洲、北美的19个国家。此外,英国、墨西哥、巴西等地也通报了疑似病例。随着疫情蔓延,越来越多的国家加强对入境中国旅客的健康筛查力度,甚至对持中国或湖北护照的人员采取入境管制。

  海外病例的持续增加,进一步提示了新冠病毒人传人的风险——2020年1月13日泰国公布的首个海外案例就显示,确诊患者此前未到访最初发生疫情的武汉华南海鲜市场,但曾定期前往其他生鲜市场。也正是海外人传人案例的不断浮现,促使WHO加紧行动,并在疫情曝光一个月就将其定性为“国际关注的突发公共卫生事件”。

  据WHO了解的最新情况,目前在中国以外共出现98例新冠病毒确诊病例;其中在德国、日本、越南和美国等4个国家,已出现8例人传人病例。

  尽管当前中国境外尚无死亡病例,且总体病例数量相对中国国内仍然较小,但考虑到病毒传播到卫生系统较弱国家将造成的危害,WHO认为现在必须采取行动,帮助各国为这种可能性做准备。

  按照WHO的判断,只要各国采取强有力的措施,及早发现、隔离和治疗病例,追踪接触者,并提倡针对风险程度采取相应的减少社交接触的措施,就仍有可能阻断病毒传播。不过,随着疫情变化,各国预防和减少感染传播的目标和措施也应作出相应调整。

世卫定调

  对于如何为这场情况危急但细节尚不明朗的新冠疫情定性,WHO的专家和官员起初颇显慎重。

  此前,WHO突发事件委员会曾在2020年1月22日至23日连续两天召开会议,讨论此次疫情是否足以构成“国际关注的突发公共卫生事件”。但当时,委员会内部对此分歧严重。WHO突发事件委员会成员、澳大利亚籍的传染疾病专家约翰·麦肯兹(John Mackenzie)曾在首场会前向财新记者坦言,由于外界对新冠病毒的毒力、传染性、严重程度以及临床症状,都亟待掌握更多的信息,因此难以就其特性得出统一结论。

  导致WHO推迟作出判断的另一原因,在于中方在疫情暴发后增加的透明度。在WHO首次就疫情召开发布会时,该机构曾表示,“目前已经看到密切接触导致的全家感染,这在呼吸系统疾病中并不鲜见,但目前尚未获得连续传播至第三代或第四代的证据”。但次日WHO发布的最新声明披露,中国已经向其报告了“武汉的第四代病例和武汉以外的第二代病例”。换言之,仅仅不到24小时,中方已向WHO更新了疫情当地的即时信息。

  在许多国际专家看来,相较于17年前SARS发生时的情况,此次中国政府应对新冠疫情的态度更加透明。2020年1月23日,谭德塞在日内瓦的记者会上对财新记者表示,中国当局已对遏制疫情尽力而为,从政府最高层到国务院总理、部委负责人都作出了积极表态。

  谭德塞在这场记者会上称,中国已掌握了疫情的基本信息,也具备了应对疫情的能力。其中最重要的就是,此次中国尽快向国际公布了信息,所以日本、韩国、泰国可以迅速确诊同类案例,以此提高国际上的防范应对能力,尽力阻止蔓延。

  据他介绍,自疫情发酵以来,WHO每天都跟中国决策层保持24小时的密切沟通,并能够直接跟中国国家卫生健康委员会主任马晓伟联系。

  即便在1月30日最终宣布新冠疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”时,谭德塞也多次强调,这一决定不应视为对中国政府和人民不信任的表现。他甚至认为,“在许多意义上,中国正在制定一种新的疫情应对标准”。

  谭德塞说,正如他从北京返回后曾反复表示的:中国政府应该因其不凡的、控制暴发的应对措施受到肯定──即使采取这些措施,对中国人民的社会和经济带来了显著影响。“若非中国政府所采取的措施,及他们所获致的保护中国人民和世界人民的进展,我们恐怕已在中国之外看到更多的病例,以及死亡”。

  他还称许中国侦测到这场疫情暴发,以及分离病毒体、对病毒基因组进行测序并和WHO及全球分享的速度令人印象深刻。中国对透明度的承诺和对其他国家的支持也是如此。

  在谭德塞中国行结束后,WHO发布声明称,中方已同意WHO“尽快”派遣国际专家前往中国,以增进对新冠病毒的了解,并指导全球应对此次疫情;声明还指出,目前各国急需“更好地了解”此类新冠病毒人际传播的能力。

  WHO突发卫生项目负责人瑞安(Michael Ryan)表示,围绕新疾病的共享数据确实具有敏感性。“我相信在这种情况下,包括中国在内的受影响国家在这方面已经非常透明。”

  瑞安举例称,中国的实验室主动联系了德国,知会他们有1例返回德国的感染案例。“因此,中国不仅在管理自己国家的病例,也积极主动联系个案,帮助世界其他国家的伙伴更有效地应对”。

  此次陪同谭德塞访问北京的瑞安还称,自己对中国各级政府的参与程度“印象深刻”。“就我个人而言,我认为我和WHO总干事从来没有看过这一级别的流行病应对措施的规模和承诺。从中央政府到武汉和湖北,具有高度组织化的应急管理架构。挑战是巨大的,但是反应是大规模的。中国政府的应对方式当之无愧”。

  2003年SARS暴发期间,在美国卫生部(HHS)任职的现任卫生部长阿扎尔(Alex Azar)也回忆,与中国政府的互动“非常富有成效和合作性”,他对此表示赞赏。

  阿扎尔称,正是因为中国遵守了《国际卫生条例》,将基因序列上传,美国才能在一周内研发出检测试剂。“就像我们对待迅速出现的传染病形势一样”。“这是一个重大的公共卫生问题,我们需要让世界上最优秀的公共卫生人员就此开展工作。”

  “国际关注的突发公共卫生事件”意味着什么?

  在宣布某种疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件”之前,WHO总干事要作出多方面考虑,包括审查和疫情相关的所有可用数据,考量疫情对人类健康的影响、国际传播的风险,并听取“突发事件委员会”的建议。

  据《国际卫生条例》定义,“国际关注的突发公共卫生事件”是指“通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险”,并可能需要采取协调一致的“国际应对措施”的“不同寻常”的事件。

  2007年以来,WHO共宣布了五起“国际关注的突发公共卫生事件”,分别为2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰质炎疫情、2014年的西非埃博拉疫情、2016年的“寨卡”疫情以及2018年的刚果(金)埃博拉疫情。

  “突发事件委员会”负责判断某种疫情是否属于紧急状况。这个委员会是临时组建的,成员由WHO总干事根据具体讨论的疾病和事件性质来任命,通常由来自各国的疾病控制、病毒学、疫苗开发或传染病流行病学专家组成,其中至少有一名专家来自出现疫情的国家。

  若最终宣布某疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”,则WHO总干事将有权力向其他国家发布建议,例如敦促它们不要在疫情暴发时关闭边界,不要对疫情暴发国实施旅行和贸易限制——因为一旦其他国家实施这些限制,就形同实际意义上的经济制裁,可能会使疫情暴发国隐瞒疫情的真实情况,对于疫情的全球应对非常不利。

  另外,宣布疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”,还有利于出现疫情的国家获得外部帮助,例如筹集外界援助资金等。

  即便针对看起来已十分严重的危机,WHO也倾向于谨慎下论断。

  最近一次被宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”的刚果(金)埃博拉疫情,暴发于2018年8月,到2019年7月已造成2300多人感染,超过1500人死亡;邻近的乌干达也确认了一些病例,疫情还流传到卢旺达附近的一个刚果城市。

  面对汹涌疫情,WHO仍在近一年时间里召集了四次突发事件委员会会议,仅在2019年7月的最后一次会后才以疫情发展和病毒的地理扩张态势为由,宣布刚果(金)疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件”。此后,委员会和WHO仍不建议对旅行或贸易进行任何限制,因为这会影响人员和物资的流动,从而妨碍抗击埃博拉的斗争。

  针对更早于2013年12月暴发的西非埃博拉疫情,在疫情发酵八个月、已扩散到三个国家的主要人口中心之后,WHO才于2014年8月将其确定为“国际关注的突发公共卫生事件”。当时这一决定被认为“严重滞后”,引发了外界广泛批评。而在此决定两年后,西非的埃博拉疫情才最终得到控制,造成超过1.1万人死亡。WHO事后承诺,将对内部工作机制进行改革,尤其是要提高危机应急能力。

  此次由武汉暴发的新冠疫情,是中国首次出现构成“国际关注的突发公共卫生事件”的疫情。WHO突发事件委员会主席乌桑(Didier Houssin)介绍,作此判断的考虑有三点:中国国内病例数量的增加;确认感染病例的国家数量的增加;有些国家对旅行者采取了可质疑的措施。

  总的来说,突发事件委员会不主张基于此次疫情对国际旅行和贸易采取非必要的限制,认为“公共卫生紧急情况下限制人员和货物流动可能是无效的”,可能阻断疫情所需的援助和技术支持、扰乱企业活动、对受紧急情况影响的国家经济产生负面影响等。

  但突发事件委员会也承认:在某些特定情况下,此种限制措施或被证明暂时有用,“例如,在应对能力有限的情况下,或者在脆弱人群之间感染强度很高的情况下”。

  突发事件委员会据此呼吁,各国应在实施限制性措施前进行风险和成本效益分析,评估一旦实施其益处是否大于损害。各国也须按照《国际卫生条例》规定,向WHO通报所采取的任何旅行措施,且不得采取助长羞辱感或歧视的行动。

  宣布新冠疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”,也将给予WHO更多审查、质疑一些国家采取限制性举措的可能性——例如针对拒绝签证、对状况良好的旅行者关闭边境并隔离等行为,质疑其原因和科学依据为何、可否重新考虑等。

各国行动

  早在武汉曝光感染病例后,许多国家就对此轮疫情严阵以待。除了发放旅行警示、逐步加强边防检疫力度,不少国家都对疑似病例采取了确诊测试手段前置的办法,即依据自身公共卫生条件,在拥有相关接触史的病患尚未出现症状时,就通过确诊测试一步到位。如此可减少不必要的环节和程序,提升确诊效率,避免疫情由于技术延误出现加速蔓延。

  美国对疫情的反应尤为迅速。泰国通报首个输入案例四天后的2020年1月17日,美国疾病预防与控制中心(CDC)就召开媒体会,宣布CDC将在旧金山机场、纽约肯尼迪机场和洛杉矶国际机场等绝大多数来自武汉乘客入境的美国口岸实施筛查。而在当时,美国尚未出现任何确诊病例。

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  随后,在1月21日美国确诊首例新冠病毒感染者后,除上述三个机场,亚特兰大和芝加哥两个机场也新增设了入境筛查。数天后,美国又将针对中国旅客的筛查机场从5个增加到20个。

  就美国境内疫情态势,CDC也多次向公众通报情况。2020年1月29日最近一次通报显示,在美国CDC的监控下共有165个待确诊病例分布在美国36个州,其中68个已确认未感染,92个还在等待样本检测结果,或还在送往CDC途中。CDC判断,虽然在密切接触者之间已发现病毒的人际传播,但目前该病毒尚未在美国社区传播,因此当前对美国公众的直接健康风险较低。

  与此同时,CDC也不断上调对中国的旅行建议,目前已将最高的三级旅行警告从湖北省拓展至整个中国,即劝告对中国“避免非必要的旅行”。美国国务院则已发布对中国全境的四级旅行警告,即劝告“不要前往中国”。

  1月31日,美国政府宣布新冠病毒为美国的公共卫生紧急事件,自美东时间2月2日17时起生效。

  美国总统特朗普还使用《移民和国籍法》第212条款赋予的总统行政权力,暂停终止对“有可能传播新冠病毒的外国公民”的入境。

  依据此令,除了美国公民和美国永久居民的直系血亲,凡是其他在过去14天内曾有中国旅行史的非美国国籍人士,自美东时间2月2日17时起,将被暂时禁止入境美国。此外,在过去14天内去过武汉和中国其他地区的美国公民如果入境美国,亦需接受不同程度的筛查和隔离。

  在中国人春节出境游的热门目的地——日本,目前已有14个确诊案例。其中包括5例来自武汉的中国观光客、1例曾到访武汉的中国籍导游;另有2例分别是日本籍的大巴司机和导游,2人曾共同接待来自武汉的团队游乘客,系日本国内首波人传人病例。

  日本外务省已将武汉的“传染病危险信息”级别上调至三级,劝告停止前往该地。日本政府还将本次新冠疫情定为《感染症法》中的“指定感染症”。此举将能依法强制患者住院和限制就业,感染者的医疗费用则将由日本政府承担。日本厚生劳动省负责传染病事务的一名官员向财新记者确认,日本政府承担在日新冠病毒肺炎患者医疗费用的原则,将不分患者国籍,一体适用。

  同样颇受中国游客青睐的东南亚各国,也成了新冠病毒输入的“重灾区”。其中,一个来自武汉的家庭将病毒一路从新加坡带到马来西亚——在66岁的祖父及其子2020年1月21日于新加坡境内确诊后,65岁的祖母及其11岁、2岁的两个外孙则在从新加坡入境马来西亚后,于四天后在吉隆坡正式确诊。

  1月23日越南境内发现的两起新冠病例,则系首波在海外的人传人案例。患者为父子关系,由武汉返回越南的父亲,传染给在越南工作的儿子。

  当前,包括马来西亚、新加坡、印度尼西亚、柬埔寨、菲律宾在内,许多与中国有较多商贸、人员往来的东南亚国家都已加强机场、海港等入境口岸的管制和防疫力度,同时在国内配备好相应的医疗机构、设备、药品及人员等响应设施,一旦发现疑似感染案例就立即采取干预手段。

  欧洲的首波确诊案例出现在法国。法国卫生部长布赞(Agnes Buzyn)2020年1月24日通报该国确诊案例时称,在法国抗击疫情的战斗中,政府将保持信息“完全透明”,法国外交部将提供每日新闻更新,“以确保在社交网络上没有虚假信息”。

  她还说,政府要做的,不仅是在机场和其他入境口岸检查入境者的体温,因为“人们只需在飞机降落前15分钟服用阿司匹林就不会被测出来发烧”。政府要将疫情信息向民众公开,这是抵御病毒传播的“最有效屏障”。

  在法国之后,德国确诊的首名患者是该国和欧洲境内的第一起人传人病例,也是中国以外首个已知的非近亲之间传播感染的病例。

  据德国卫生官员证实,这名来自巴伐利亚州的男性病患是由一名此前到访德国的中国女同事传染,二人曾共同参加一个培训课程;他之后,又有三名与其有接触的人员遭确诊。至于将病毒输入德国的中国女性,则是在返回中国后才确诊,她在前往德国前曾与来自武汉周边地区的父母接触。

全球把脉

  据WHO专家判断,此次新冠疫情的防控工作优势和劣势并存。优势在于,已经知道病毒是什么及病情的诊断程序,且形成了全球协作机制。但劣势在于,人们对病毒本身特性和传播路径的了解仍不够充分。

  2020年1月11日,中国宣布致病病毒初步确认为新型冠状病毒的两日后,该病毒的基因组序列信息就得以正式对外界公布,全球相关领域学者迫不及待展开分析。

  研究组织“生态健康联盟”总裁彼得·达斯扎克(Peter Daszak)等科学家称赞“武汉肺炎”新型冠状病毒的发现,认为这是中国在病毒学方面具有非凡能力的证明。WHO驻华代表高力(Gauden Galea)亦表示:“短时间内初步鉴定出一种新型病毒是一项瞩目成就,表明中国应对新疫情的能力有所提高。”

  “流行病防疫和创新联盟”(CEPI)执行长哈切特认为,鉴于一种新型病毒的疫苗或疗法研发需要大量时间和成本,包括中美在内的全球各国,都应该将财力及科研资源集中在一起,由每个国家负责自己能做贡献的不同环节,共同应对这一严峻挑战。

  CEPI已于2020年1月23日宣布,将和联盟中的战略研究伙伴共同启动三个项目,利用世界上领先的快速疫苗开发平台和技术,开发针对新冠病毒的疫苗。其资助机构“比尔及梅琳达·盖茨基金会”也于四天后宣布,将提供500万美元紧急赠款,并提供相应的技术和专家支持,用于帮助中国相关合作伙伴加速进行新冠病毒感染的流行病学、应急干预实施和医药产品研发等工作。

  美国国家卫生研究所(NIH)下属过敏及传染性疾病研究所(NIAID)所长弗契(Anthony Fauci)2020年1月20日向CNN披露,目前NIH已获得来自中国的病毒序列,并已着手将其转化为可开始使用研制疫苗的形式。但他也指出,要研制出真正可实际投入使用的疫苗,将需耗费数个月甚至数年,所以当下不会有现成的疫苗可供使用,控制疫情将不得不依靠“传统的良好公共卫生措施”。

  弗契同日对财新记者进一步表示,在有证据表明新冠病毒可以人际传播后,下一步的重要问题在于,这一病毒的传播是不是“持续”的,即是否存在二代、三代传染。

  对于呼吸道疾病而言,具备“人传人”的特征并不意外。“SARS和MERS已经体现了‘人传人’的情况,埃博拉病毒经历了多代(multiple generations)‘人传人’。”WHO的瑞安指出,“人传人”并非惟一判断此次疫情影响的因素,更重要的是,现在还需以恰当方式追溯病源,识别出它或它们,并提出建议以打破传染链。

  武汉是千万级体量的人口大市,甚至比欧洲一些国家的全部人口都多。在交通封城之后,当地政府还有哪些配套措施应该做、如何做,才能有效控制疫情,而不至于让武汉疫情进一步恶化?

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1月22日,武汉天河机场,出境旅游团在机场内集合,绝大多数旅客均佩戴了口罩。

  对此,“流行病防疫和创新联盟”执行长哈切特在达沃斯的记者会上提出建议,在还没有专用疫苗的时候,只能进行隔离,通过延期上学和上班、限制旅行等方式减少病毒传播,同时结合社区工作,帮助人们通过非药物方式进行预防。但他也指出,这种方式成本很高,难以长期持续。

  哈切特介绍,美国曾在20世纪80年代深入研究隔离病例、预防感染、实施旅行禁令等非医学性干预手段的使用方法,并发现:当一个城市在疫情暴发初期便同时引入多种干预措施后,防控的效果就会更好。

  哈切特此前任职美国政府期间,曾在2005年和2006年参与制定美国的“全国流行病准备方案”,研究该方案的起因就是H5N1流感的暴发。

  他以此为例向财新记者指出,由于H5N1流感的死亡率较高,美国政府彼时没有其他干预措施可供选择,旅行限令等非医学性干预举措是“惟一能做的事”。但当时,美国政府还同时研究了如何将这些干预措施的“益处最大化、代价最小化”,并由此制定了社区医学干预的配套办法。

  以联邦政府下属的CDC为核心,美国已针对公共卫生事件建立起从联邦到地方的垂直管理体系,无论何地发现疫情,都将立即上报CDC,由后者负责筛查、追踪、监控、汇总与分享信息、发出预警、统筹和执行决策等,从而争取在疾病暴发初期就掌握流行趋势,以及时协调各层级机构调整应对之策,防止疫情更大面积的扩散。

  近年来,通过反思西尼罗河病毒问题、炭疽病毒攻击、SARS疫情等重大公共卫生挑战,美国进一步完善了应对国家危机的常设机制。

  在CDC为主的央地应急系统协作的基础上,美国还建立了全国公共卫生信息系统、全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统、现场流行病学调查控制机动队伍和网络系统、全国医药器械应急物品救援快速反应系统等多个子系统,从而确保在突发公共卫生事件面前能及时获取和共享信息,并配备充足的人、财、物资源。

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版面编辑:杨胜忠
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