廉希圣：如何维护宪法权威

　　编者按：中央查办周永康，十八届四中全会讨论依法治国主题，两条新闻同一天发布。在民众为中央高层反腐叫好的同时，法律界人士更为看重将于10月举行、研究推进依法治国等重大问题的四中全会。

　　为此，财新网约访多位法律界人士，就反腐和法治问题畅谈观点，并展望十八届四中全会。

　　1954年，新中国第一部宪法（下称五四宪法）全票获得通过。60年间，宪法作为国家的根本大法，其内容与实施可谓一波三折。

　　维护宪法权威是依法治国的重要环节之一。因此，即将于10月份召开的十八届四中全会被寄予诸多期待。

　　中国政法大学教授、原中国宪法学会副会长廉希圣认为，树立宪法权威不仅需要从静态的宪法文本着手，也要在动态过程中保障宪法的有效实施。

　　他指出：“宪法实施涉及到国家根本制度，可行性很重要。”

　　82岁高龄的廉希圣曾参与过1982年宪法的制定和1999年、2004年的宪法修订，是中国宪法界德高望重的历史亲历者和学界权威。在接受财新记者专访时，他表示法治中国的建设是一个系统工程，不能一蹴而就，也不可能有一个详细的时间表，“如果说哪年就一定能建成法治中国，是要落空的”。

60年宪法历程

　　财新记者：今年是五四宪法通过60周年，五四宪法有哪些值得今天借鉴的经验？

　　廉希圣：五四宪法制定以后，宣传力度很大，也在民众间形成一种良好的宪法氛围，以至于邻里间发生纠纷，都会看看宪法是怎么规定的，这至少体现出民众对宪法的信任。

　　当时领导机关执行得也不错，无论人大常委会有没有相关议程，都会定期开会。我曾接触过不少上世纪50年代人大常委会的档案材料，哪些人参加，谈了哪些问题，做出哪些决定，都有记载。很多时候人大常委会会议并没有什么重要议程或议题，但也会按期开会，哪怕是组织一次学习。我就此询问过相关人士，他们给我的回复是：当时任务没有这么重，但没有议程也要开会，因为这是宪法规定的。

　　但好景不长，1957年之后开始流行法律虚无主义，最严重的就是“文化大革命”。“文化大革命”期间，完全把宪法视为一纸空文，对宪法秩序的冲击和破坏实在太大。绝对不能再来一场“文化大革命”。“文革”期间，全国人民代表大会和人大常委会近十年不开会，这意味着国家权力行使的中断，在民众中的负面影响非常大。宪法是根本大法，但人们认为宪法没有什么用。直到今天，因为过去有过这种做法，民众对宪法也没能建立起足够信心。

　　五四宪法规定全国人大的职权之一就是监督宪法的实施，但规定过于简单，缺乏细节，无法操作。全国人大是宪法规定的最高国家权力机关，应该对“文化大革命”的发动起到制动作用，因此，也需要反思和总结，以后再发生这样的情况怎么办，如何避免不再发生。

　　财新记者：在社会大变革背景下，宪法如何与社会发展相适应？

　　廉希圣：很多学者认为五四宪法很好，但也有历史的局限性，有些规定符合当时的历史发展，但宪法规定的任务1957年左右就完成了，按理说应该及时修改。宪法要适应历史条件，也要及时反映新变化，推动社会发展。

　　1975年的宪法缺陷很严重，是一个糟糕的宪法，在宪法发展史上不是前进，而是倒退。粉碎“四人帮”后宪法马上进行了修改，当时正处于拨乱反正时期，很多问题没有结论。1978年宪法虽然不是太理想，但至少比1975年宪法要好。

　　宪法是对历史经验的总结，总结得好不好，直接决定了能否在今后发挥更好作用。比如社会主义市场经济，在1993年的宪法修订中得到反映，为改革确立宪法基础。

　　财新记者：您曾参与1982年宪法的制定，对这部宪法有何评价？

　　廉希圣：我当时脱产两年，被借调到宪法修改委员会秘书处工作，秘书处设立在全国人大。除了搜集资料，我也以“打工者”的身份参与起草宪法草案条文，有些条文花了很大精力，最终被否定。关于对违反宪法的审查，当时也有不同意见。有一种意见认为可以把这项权力交给最高人民法院，最高人民法院说案件已经很多，没有精力和能力再承担这一职责。

　　当时我在秘书处听到的说法是最高人民法院自身不想接受。但应该也有另外的考虑，全国人大监督宪法实施，最高人民法院也要接受全国人大的监督，最高人民法院怎么可能裁决人大的法律违宪呢？

　　1982年宪法延续了五四宪法的全民讨论，值得肯定。全民讨论不是走形式，好的意见会马上吸收。我印象最深的是宪法第十条关于土地问题的规定，当时秘书处收到一位内蒙古自治区民众的意见，他的书面意见是土地资源很珍贵，不能滥用土地，要合理使用。我们报给宪法修改委员会后，主席团觉得意见非常好，在宪法中得以体现。

　　总的来说，1982年宪法是比较好的，下了很大力气，随着社会发展，没有出现很大漏洞，或者执行不了的地方。特别是经过几次宪法修正案，在目前的状态下还够用，进一步完善需要慢慢来。

　　财新记者：60年来，在宪法制定或修订过程中，领袖人物和领导层的作用有怎样的变化？

　　廉希圣：1982年宪法有些内容直接来自于邓小平的研究，包括后来几次修订，也都反映了当时最高层指导思想的与时俱进。比如1993年把社会主义市场经济写入宪法，大家认为这个主张好，接受起来就会比较自然。而且，这种吸收也是宪法修改委员会集体讨论的，不同意，可以讲不同意的理由，双方还可以争辩。1975年的宪法之所以糟糕，就是因为“四人帮”的东西被强塞其中。1975年时民众没力量，“四人帮”想怎么写就怎么写，代表们控制不了。

　　宪法不该由个人主导，民主集中制是宪法规定的原则，要先民主。不能因为领导人的改变而改变，宪法还是要保持一种相对稳定性、连续性，好的政策不能随便更改。

维护宪法权威

　　财新记者：十八届三中全会再次重申要维护宪法法律权威，构建宪法权威在当前面临怎样的困难？

　　廉希圣：60年的宪法历程需要认真总结，有经验，也有教训，既要总结静态的宪法，比如宪法文本，又要总结动态的宪法，比如实施过程中随时出现的问题。宣传得再好，如果把宪法束之高阁，就会给民众造成一种印象，宪法与我有什么关系呢？

　　宪法实施过程也面临困难。宪法规定全国人大及其常委会具有解释宪法、监督宪法实施的职权，但全国人大常委会两个月开一次会，每次都有很多的法律要审议，恐怕无暇顾及。

　　更重要的是，宪法虽然规定了相关职权，并不意味着人大会走宪法程序。比如宪法赋予全国人大常委会“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”，全国人大常委会认为哪些地方的法规不合适，很可能通过其他途径解决，比如私下沟通，一个电话就解决，实际上是行使了宪法赋予的职权，只是没走宪法渠道与程序。为何不按照这种机制办呢？

　　宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。虽然都知道宪法是根本大法，但在有的人心中不会有太高的地位，因为实践就是这样。如果宪法这么规定，却不按此规定办，人们会逐渐失去对宪法的信心。

　　财新记者：关于宪法实施的监督问题，不同学者提出很多建议，你认为突破口在哪里？

　　廉希圣：多年来学者一直在呼吁，成立宪法委员会或者宪法法院等，几乎成为宪法学界永恒的研讨主题。

　　若干年以前，全国人大的一位同志曾经说过，中央考虑成立宪法委员会，而且规格很高。当时大家很振奋，只是后来就没了下文。

　　宪法实施涉及到国家根本制度，可行性很重要。应该从现有的体制出发，创新不等同于胡思乱想。宪法层面的机构创新难度就在于，涉及到国家权力，全国人大行使立法权，是最高权力机关，这一点无论如何也不能突破，可行性要在这一基础上。还有一点很重要，上层领导与下层之间的信息沟通与交流应该加强。单有一个机构也未必能解决宪法权威问题，更何况现有宪法已经对此做出不少规定。依宪治国，建设社会主义法治国家，重要的是保障宪法能有效实施，宪法遭到破坏，就会失去基础。也应让更多民众了解，如果宪法遭到破坏，与个人有什么关系。

法治中国之路

　　财新记者：十八届三中全会更加明确了市场在资源配置中的决定性作用，现行宪法如何能更好地适应市场经济发展？

　　廉希圣：1982年宪法毕竟是在计划经济形势下制定的，后来经过修正案，加入社会主义市场经济相关内容，但是，经过修正宪法就能完全适应市场经济吗？还有哪些规定与实行市场经济不够协调？什么样的规定对于市场经济发展更有好处？这些都还需要认真研究。

　　比如，上世纪90年代在讨论宪法修正案时，我曾提出增加公民的居住迁徙自由。居住迁徙自由是人身自由的延续，没有居住迁徙自由，人身自由就会有缺陷。市场经济强调自由竞争，如果没有居住迁徙自由，双方竞争必然会受到限制，对市场经济的发展也不会有好处。当年人大常委会的一位人士也与我讨论过这个问题，他们的主要顾虑还是一旦放开，担心北京这样的大城市不能够承受过大的压力。

　　现在的城乡户籍改革朝着消灭城乡差别的方向发展，但是还没有在法律上得以体现。也许有一天，城乡没什么区别了，会在宪法上恢复迁徙自由。总要朝着这个方向发展，没有居住迁徙自由，市场经济无法实现没有差别的竞争。

　　财新记者：即将召开的十八届四中全会将讨论依法治国等问题，习近平最近也重申依宪治国，你对未来的法治国家建设有怎样期待？

　　廉希圣：依法治国首先是依宪治国，关于这一论断以往社会上是有不同声音的，有一次宪法学会年会，我们准备讨论这个问题，但直接主管部门不同意。现在习近平总书记重申了这点，而且要在中央全会集中讨论依法治国问题，表明了中央的高度重视。

　　法治国家建设有过两次大规模的讨论，一次是上世纪80年代关于人治与法制，明确了要法制不要人治，90年代又有一次讨论，到底是法治还是法制，最后确立法治。重申依法治国是认识上的飞跃，也是两次大讨论的总结和深化。

　　法治中国建设是一个系统工程，不能一蹴而就，法治建设不可能“一口吃成一个胖子”。比如我们提出依法行政、公正司法，这都是针对已有问题提出来的，法院审判怎么能不公正呢？法院是民众维护自身利益的最后屏障，法院不公正了，还谈什么法治国家建设？

　　法治中国建设不可能有一个详细的时间表，如果说哪年就能一定建成法治中国，肯定是要落空的。依宪治国和依宪执政只是两个步骤，要朝着这个方向努力，未必就一定能在短时期内兑现。从民众来说，法治中国意味着民众对法有崇敬的心理。

　　普法宣传那么多年，不能说没有效果，但宣传的效果总是有限度的，也不是一天两天就能做到的。历史上留下的后果，多少年才可以消弭，破坏很容易，纠正很难。■

　　本文为“展望四中全会 建设法治中国”系列稿件之六，更多报道详见：

　　“展望四中全会 建设法治中国”之一：司法改革新期待

　　“展望四中全会 建设法治中国”之二：反腐败需要民主和法治双轮驱动

　　“展望四中全会 建设法治中国”之三：依法治国：有待厘清的法治概念

　　“展望四中全会 建设法治中国”之四：四中全会面临的法治政府难题

　　“展望四中全会 建设法治中国”之五：依法治国是一个长期任务