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【舒立观察】PPP当首重契约精神

来源于 《财新周刊》 2015年第28期 出版日期 2015年07月20日
决策层对推广PPP寄意高远,在“投融资体制改革”之上,还赋予其“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重任。既然如此,规范运作、尊重契约精神应当放到首位

  被中央政府寄予厚望的PPP(Public-Private-Partnership,公私合作)仍在顽强推进。 日前,财政部负责人表示,要尽快组织开展第二批示范项目评选工作。目前看来,首批示范项目的落地签约情况并不尽如人意。下一步,在“加大力度推广运用PPP模式”过程中,当力戒纯以实用主义态度视之,首重契约精神;规范操作至为关键,制度建设亟需提速。

  PPP在中国并非新生事物。20世纪80年代中期,外资在中国参与公路、水务等项目,即曾尝试授权建设经营模式,但并未大规模推广。近年来,经济下行压力增大,财政收入增长乏力,而多年倚重的融资平台举债模式已走至穷途末路,城镇化却仍需大量资金,基础设施和公共服务亟需探索新的资金来源和运营模式。PPP遂又被“价值发现”。2014年初,它首次出现于财政预算报告中。自此,PPP推广进入快车道。财政部和发改委均积极推动PPP,发布操作指南和通用合同指南等文件。地方政府也纷纷响应。5月22日,国务院办公厅转发财政部、发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(下称“国办42号文”),成为这一领域迄今最高层级文件。

  截至目前,已有20多个省份公布PPP项目推介计划,预计投资总额约2万亿元。然而,喧嚣和热闹背后,各地PPP项目的实际签约率不足20%。PPP项目合同复杂、期限长,政府和社会资本双方需要较长的谈判时间;融资渠道少、成本高,也削弱了社会资本的动力。但是,更重要的原因是,有些地方政府忽视PPP最重要的体制机制创新内涵,简单地将其作为“甩包袱”“变相融资”的工具。由于认识不到位,也就不愿意拿出现金流预期明朗的好项目,与社会资本合作的诚意不够,导致社会资本质疑地方政府的信用。过往若干事例表明,由于政治压力、经济因素或其他原因,政府还可能撕毁原来签订的合同,甚至以或明或暗的手段阻碍项目正常运作。这类例子也许数量有限,但影响极坏,令投资方望而却步。

  与过去相比,当前推广PPP模式的政策环境、法律环境有所好转。但是,要真正取信于民,进一步推广PPP并取得预期效果,还需从以下几方面着手。首先,须转变理念,PPP的各参与方、特别是地方政府应当认识到,PPP不仅是一种融资工具,更是管理模式的创新,可利用市场机制提升基础设施建设和公共服务提供的效率。其次,须强化地方政府的契约意识,推动建立有公信力的地方政府信用评价体系,对于政府失信违约如何付出代价,应有明确规定并切实执行。第三,将政府与社会资本的平等意识,落实在合同和市场约束中,避免过去民间资本被“召之即来、挥之即去”的遭遇。“国办42号文”强调地方政府要“重诺履约”,但是,特许经营合同被界定为行政合同,对投资方的保护仍显不够。日前,财政部也提出,对地方政府违约行为,探索建立上级财政对下级财政的结算扣款机制,切实保障社会资本的合法权益。但是,取信于民尚需时日。

  最重要的是加快制度建设,当务之急是尽快立法。目前,PPP领域效力层级最高的法规,是国务院批准、六部委联合发布、2015年 6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。它解决了协议、合同、融资渠道等一些技术性问题,有助于各部委协调。不过,它毕竟是在特许经营法立法进程缓慢、短期内分歧难消情况下的过渡性措施,长期制度建设还需要通过国家立法来解决。

  其实,中国推进的PPP,有别于国际通行模式,第二个P被替换为“社会资本”,其内涵不断扩大,不仅包括民营资本,还包括央企、地方国企、金融机构。“国办42号文”甚至将本级政府下属的地方融资平台也纳入社会资本。地方政府与地方国企和融资平台合作,能够规避制约PPP推广的很多因素,加快落地签约。对已实现市场化运营的城投公司为PPP项目发债,发改委开启了绿色通道,且不受发债企业数量指标的限制。但是,在投资者看来,这类债券很难与地方政府信用完全切割,两个P实质上是同一利益主体。这不仅将继续增加地方政府的间接债务,而且令民营资本对自己能否得到平等对待心存疑虑。财政部已经注意到前期试点中存在的问题和潜在风险,并提出预警。但是,欲真正去除风险,PPP还需正本清源。

  决策层对推广PPP寄意高远,在“投融资体制改革”之上,还赋予其“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重任。既然如此,规范运作、尊重契约精神应当放到首位。PPP可以成为稳增长的重要资金来源,但不应片面求“快”,或为了追求政绩,非采用PPP模式不能上项目。不规范的运作会走到美好愿望的反面。

  (本文为2015年7月20日出版的《财新周刊》第28期社评

版面编辑:邱祺璞
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