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城市化:地方与中央角逐的工具

来源于 《财新周刊》 2015年第38期 出版日期 2015年09月28日
文 | 杜月

政见观察员

  中国近年来城市化的迅猛发展受到了全球学界的关注。国内学者对于城市的研究一直有以中央-地方关系为主轴的传统,而海外研究似乎也逐渐意识到中国独特的城市化背景。

  香港大学的林初昇教授等最近发表于学刊《Urban Studies》的研究,以广州市近年的城市化过程为例,论证了政府在城市化过程中的主导地位,以及城市化如何成为地方政府与中央政府博弈的工具。

  文章的重要结论有以下三点:其一, 中国近二十年城市化的突飞猛进起源于中央-地方关系的重塑, 税改是其中一重要机制;其二, 城市化和地方财政之间有内在联系,土地开发带来的收益被用于城市基本设施建设,而良好的城市设施有利于进一步吸引外来投资;第三,将农村土地转化为城市建设用地进一步拉大了城乡差距,带来不平等并激发社会不满情绪。

央地关系

  中央与地方政府的权力格局变化是城市化的重要背景。在上世纪80年代财政包干的大背景下,市政府只需上缴固定数额的税收,于是各地方政府都努力将蛋糕做大,以留下更多的盈余。 而1994年启动的分税制改革结束了上述局面,地方政府需要将固定比例的税收上缴,于是蛋糕越大,上缴的税额也就成比例的增加。除了财权上收,分税制的另一后果事权下放。市级政府开始承担向不断增加的城市人口提供市政、 医疗、教育和退休服务的重负。在这一背景下,地方政府努力开发新的创收渠道,很快他们即发现,比起流动的劳动力和外资,土地是可以被牢牢控制住的资本。大规模的土地资本化与城市化由此拉开帷幕。

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