财新传媒

【舒立观察】推进PPP亟须“定心丸”

来源于 《财新周刊》 2016年第14期 出版日期 2016年04月11日
PPP模式需要一系列改革为其护航,诸如放开市场准入,理顺市政公用领域价格体系,完善财政专项转移支付资金管理和预算管理,优化相关税收政策,更重要的是提高政府治理水平

  喧嚣两年多的PPP(政府和社会资本合作模式,Public-Private Partnership)热潮,正陆续结出果实。近来,地方上项目落地的消息不时传来。然而,与官方推介项目的巨大投资规模相比,“落地难”仍是推进PPP的最大痛点,民营企业积极性不高的局面仍未根本改观。未来亟须提升立法层级,协调政策口径,有效约束公权力,让契约精神贯穿项目全过程。

  根据财政部统计,截至2月末,全国PPP项目已有7110个,计划投资规模8.3万亿元。不过,在日前举行的中国高层发展论坛上,有官方人士承认,真正落地的项目其实比较少;PPP项目本应主要引入民营资本,但现在大部分是国有资本。

  当前,中国经济面临增长压力,财政政策应当比货币政策发挥更大作用,2016年赤字率已提至3%。但是,基础设施建设和公共服务领域仍存在巨大的资金缺口,财政收支矛盾也日益突出。过去那种单纯依靠财政投入的方式,不仅给各级政府带来沉重的债务负担,而且抑制了其他市场主体参与的积极性,甚至带来权力寻租等弊端。财政资金的使用和管理方式亟待改变。通过PPP模式引入社会资本,既能拓宽资金渠道,亦可推动投融资体制改革,规范地方政府举债行为,因而,它被决策层寄予厚望。

  其实,引入社会资本的思路由来已久,过去十多年,中国曾多次尝试。2004年投资体制改革,2005年和2010年两版“非公经济36条”都曾提及,但均是“雷声大雨点小”。2013年年底, PPP模式又被价值发现。第二个“P(private)”,从“私营资本”替换为“社会资本”,不仅包括民营资本,还包括央企、地方国企、金融机构。中央部委推出示范项目或建立项目库,各级地方政府也积极推介项目,并出台配套支持政策。但是,民营资本依然兴味索然,国企、央企纷纷补位。这一尴尬现象反映了PPP制度建设的缺失,更折射了国家治理能力的不足。不少人担忧这轮PPP亦将重走老路。

  PPP项目周期长、投资金额大、过程复杂、参与方多、对专业水准要求高,政府履约的意愿和能力至为关键。目前,制约民营资本积极性的关键因素,正是其对政府履约信心不足。当前,立法层级较低,相关法律规范缺失,民营资本对政府换人换届导致的变动心存疑虑,担心政策变动带来的风险和收益的不确定。财政部、发改委等部门各发文件,政出多头,未能形成合力,PPP项目的民营资本参与方备感无所适从。有些地方政府对PPP理解颇为偏狭,将其视为“甩包袱”的途径,迟迟不肯拿出现金流有保障的优质项目,让社会资本深感对方缺乏合作诚意。

  应该看到,PPP模式固然可以填补一部分政府融资缺口,但其实质是政府改变公共产品提供方式,一改过去政府大包大揽的积习,转而通过跟社会资本合作,利用市场化机制,提升公共产品供给效率。在项目全生命周期中基于完整的合同,与社会资本共同管理、共担风险,这对地方政府治理水平提出了严要求。

  PPP模式不是“唐僧肉”,也要避免“新瓶装旧酒”,或搞“假股真债”,更不能使其沦为设租寻租的新道具。为此,首先要厘清政府和市场的边界,双方遵循契约精神来平等合作。政府作为规则制定者和监管人,首要责任是营造充分保障各方社会资本公平竞争的市场环境,并实现程序阳光化,把潜在的纠纷尽量在项目识别与开发阶段解决。

  其次,建章立制,尤其亟须提升法律层级,形成统一的基础性法律。目前,财政部和国家发改委分别主导《政府和社会资本合作法》(下称PPP法)和特许经营立法。2015年末,财政部已形成PPP法征求意见稿。国家发改委日前表示,争取在今年9月底前形成送审稿,按照立法程序上报国务院。但是,两法存在不少交叉和重叠,若不能清楚界定各自范围并有效协调,日后PPP项目的各参与方、尤其是社会资本,将继续面临法规政策不协调甚至相互冲突的困局。

  第三,在利用社会资本时,既要提供稳定合理的投资回报预期,对社会资本施以激励,又要防止地方政府为了过量融资或兴建“政绩工程”而盲目为PPP项目背书。政府须根据财政可承受能力,合理确定融资规模和“非暴利但可回报”的收益率。

  说到底,PPP模式难以单兵突进,它需要一系列改革为其护航,诸如放开市场准入,理顺市政公用领域价格体系,完善财政专项转移支付资金管理和预算管理,优化相关税收政策,更重要的是提高政府治理水平。中国经济正处于新旧动能转换之中,财政政策的效能至关重要。解决好PPP项目的落地问题,亟须为社会资本服下“定心丸”。

  (本文为2016年4月11日出版的《财新周刊》第14期社评

版面编辑:邱祺璞
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
推广

财新微信